Por la actividad que despliega, Santiago Muñoz Machado (Pozoblanco, Córdoba, 1949) parece haber encontrado la fórmula para multiplicar su tiempo. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Complutense, miembro de la Real Academia Española y de la de Ciencias Morales y Políticas, coordinó el grupo de una decena de expertos constitucionalistas que en 2017, en pleno estallido de la crisis catalana, elaboró las posibles directrices de una reforma a fondo de la Constitución. Su nombre aparece en dos libros recientes. Por Hablamos la misma lengua (Crítica), en el que expone el proceso de implantación del castellano en América, acaba de recibir el Premio Nacional de Historia. En Comentario mínimo a la Constitución española (Crítica) se pone al frente de un elenco de juristas para componer un texto básico para el conocimiento de la Carta Magna. Muñoz Machado destaca en la lista de los posibles sustitutos de Darío Villanueva en la dirección de la Española, una elección que se resolverá el próximo jueves.
Usted encabezó un grupo de expertos que propusieron algunas de las líneas fundamentales para una reforma de la Constitución. Sin embargo, hay una resistencia muy fuerte, como si fuera un talismán de la Transición que se ha vuelto intocable.
La Constitución es una pieza esencial en la convivencia entre los españoles y que se le tenga mucho respeto y se la considere casi sagrada no es malo. Las constituciones anteriores, sobre todo las del siglo XIX, al contrario de lo que ha ocurrido con ésta, eran habitualmente vapuleadas o inaplicadas. Dicho lo cual, todas las exageraciones son malas y las constituciones se mantienen en el tiempo precisamente porque hay cláusulas de reforma que permiten adaptarlas y no utilizarlas puede ser mortal para la Carta Magna.
Da la impresión de que existe más consenso académico que político sobre el cambio constitucional. Tenemos unas directrices bastante afianzadas de por dónde pueden ir las reformas, pero falta el impulso político. ¿A qué lo atribuiría usted?
Eso es bastante ajustado. Los académicos estamos celebrando infinidad de sesiones de trabajo coincidiendo con este aniversario de la Constitución y se observa que existe un acuerdo prácticamente unánime de los expertos sobre qué le falta, qué hay que hacer para reformarla y por qué es necesaria esa reforma. A veces digo, con un poco de exageración, que en un fin de semana tendríamos hecho un apunte sobre cuál debe ser el sentido de la reforma constitucional. Los grupos políticos están a gran distancia de ese acuerdo, creo que porque ninguno se ha puesto a estudiar en serio qué le pasa a la Carta Magna, es la única explicación que encuentro a tanta resistencia a tocarla o a la pretensión de ponerla patas arriba, destrozándola. Hay poco ánimo para hacer un análisis serio o priman otros intereses más inmediatos, electorales o de otro tipo, que dejan el problema de la reforma constitucional muy en segundo plano.
¿La posible falta de consenso sería sólo una excusa?
Existe el tabú de que para reformar la Constitución hace falta un consenso como el del 78 y ahora carecemos de él. No hay consenso si no se busca, porque los acuerdos se alcanzan sobre la base de discutir. La fragmentación del Parlamento, otro obstáculo que se apunta, lejos de ser una rémora es una situación buena. El Congreso del 78 también estaba fragmentado, tenía una amplia variedad de fuerzas políticas que supieron ceder y negociar. Además no conviene que las reformas constitucionales las hagan parlamentos con mayorías absolutas, porque, a la postre, esas imposiciones de unos sobre otros duran menos que los acuerdos que se establecen entre fuerzas políticas muy diferentes. Lo que ocurre es que no se ha puesto sobre la mesa ningún proyecto concreto y no están siendo capaces de entrar en esa discusión.
¿Cree que falta arrojo político o conciencia de la necesidad que había entonces de que aquel tiempo político nuevo tuviera su propio marco?
La reforma de la Constitución de 1978 no es ni de lejos ni tan urgente ni tan importante como la necesidad de esa Carta Magna que se planteó hace cuarenta años. Entonces estábamos saliendo de una dictadura y había que implantar no sólo valores nuevos, de democracia, de libertad y de igualdad, sino un cambio total del régimen anterior. Aquella Constitución era ineludible. Ahora la reforma constitucional tiene el sentido principal de tratar de conservar lo que tenemos y que no se vaya deteriorando poco a poco. También son cuarenta años de experiencia los que tenemos. Hay regulaciones en la Constitución que se hicieron sin saber mucho adónde conducían o si había otras alternativas mejores. No teníamos ninguna experiencia en materia de autonomías, de federalismo o de descentralización y, por tanto, la regulación que se hizo no era muy buena. También nos damos cuenta de que hay instituciones que en su funcionamiento han mostrado defectos que son corregibles. A eso se refiere la reforma, a la necesidad de estar a la altura de los tiempos. Esos cambios sirven para mantener las constituciones vivas porque, de lo contrario, se mueren.
¿En el catálogo de reformas pendientes la más urgente sería la cuestión territorial?
Sin duda, es la más urgente y la más necesaria, la que necesita una remodelación más amplia.
¿También la más complicada?
Si miramos la Constitución en conjunto para ver qué necesita ser modificado, la mayor parte de esos cambios se concentran en el título VIII (De la organización territorial del Estado). Es difícil en la medida en que se quieren remover situaciones consolidadas, pero también hay aspectos que deben modificarse más por razones técnicas que políticas, porque están mal resueltos y se pueden regular mejor. Hay que quitar algunos artículos que sobran ahora, modificar el régimen de reparto de competencias, el actual artículo 149, cambiarlo o mejorarlo. Con ello no estoy diciendo que la reforma de las competencias consista en atribuir más a las autonomías y menos al Estado, sino que habrá que hacer los ajustes a tenor de la experiencia de cuarenta años. Hace falta mejorar los preceptos relativos a transferencias de competencias, las leyes de armonización. Hay regulaciones obsoletas o que no han funcionado.
Hay cierto consenso en llevar la Constitución hacia un modelo de corte federal. ¿En qué consiste?
Nos hemos venido poniendo de acuerdo sobre la significación de las palabras y lo de federal no supone acabar con el Estado de las autonomías que hemos constituido para sustituirlo por un federalismo que se parezca al alemán o al norteamericano. Federal significa incorporar a nuestra Constitución instituciones y fórmulas de organización que en su momento se dejaron atrás. Hay que buscar mejores fórmulas de reparto de competencias, mejores maneras de supervisar la ejecución de las leyes del Estado, mejores maneras de armonizar la legislación cuando se puede perjudicar la igualdad o los derechos en algunas parte del territorio. No tenemos buenas soluciones en nuestra Constitución y en los federalismos sí existen. A eso nos referimos al hablar de soluciones federales, porque, desde otro punto de vista, se puede decir que España es un Estado de tendencia federal desde el principio. Los federalismos son todos distintos y cada cual tiene sus peculiaridades, no hay un patrón estable. Antes se pensaba que hablar de federación obligaba a echar al rincón de los trastos inútiles el título VIII y cambiarlo por otra cosa. Algunos han llegado a decir que hay que construir el Estado no de arriba abajo, como hace la Constitución, que a partir de un Estado unitario monta luego regiones autónomas, sino de abajo hacia arriba, partiendo de soberanías territoriales que se ponen de acuerdo en crear una estructura común, lo que sería una confederación más que una federación.
¿Esa solución federal abriría una puerta a resolver la cuestión catalana?
Cataluña plantea problemas muy particulares que no son a los que me estoy refiriendo. La solución para Cataluña tiene que partir de una flexibilización de las posiciones independentistas y la aceptación de una solución en el marco de la Constitución. Ahí caben bastantes cosas, pero una reforma constitucional no arregla las pretensiones del independentismo, que es romper con una Carta Magna a la que se permite incluso menospreciar. Desde esa posición no se llega a ninguna parte por más que se cambie la Constitución.
Hay cierto temor a que si se modifica algo tan elemental y acorde con los tiempos como la supresión de la prelación del varón en el acceso al trono se abra el debate sobre la forma de Estado.
Es inevitable que eso se plantee. Al Parlamento y al pueblo llamado a referéndum hay que llevar propuestas de cosas que ya están resueltas. Sería una ingenuidad o puro aventurerismo introducir modificaciones en el título relativo a la Corona sin haberlas consensuado previamente. No es posible que por introducir un cambio tan elemental como el de suprimir esa preferencia del varón de pronto nos encontremos discutiendo sobre la República. Resultaría incomprensible la falta de habilidad y de ingenio de los políticos que a partir de un asunto pequeño suscitaran un asunto de gran calado si no desean entrar en él.
¿Qué otras reformas estarían en su lista de cambios más necesarios?
Lo más urgente de todo es mejorar el título VIII. Hay también un cierto consenso en modificar las cuestiones relativas al Senado para convertirlo en una Cámara de representación territorial. Fuera de ello está todo lo relativo al mundo local, que siempre lo olvidamos. Y también parece que hay consenso en modificar preceptos relativos a derechos fundamentales para incorporar algún derecho nuevo, vinculado a otros ya reconocidos de corte social como el de la vivienda y el de la salud, para que tengan una garantía y una protección mayor. Eso presenta cierta dificultad porque son derechos muy condicionados por la situación económica, muy dependientes del Presupuesto. Es difícil darle un contenido material estable, pero me parece bien, todo lo que sea progresar en materia de derechos de los ciudadanos es una buena dirección.
Hay otro aspecto también muy debatido, el del procedimiento. ¿Usted es más partidario de una serie de reformas o de la apertura de un proceso constituyente, como defienden algunas fuerzas?
No soy partidario de un proceso constituyente, pero sí de una reforma constitucional hecha de un solo golpe y que abarque diferentes materias. Me gustaría más que se abriera un tiempo de reformas y que vayan introduciendo, en la medida en que sea posible, cambios poco a poco, hacerlo con la normalidad con que lo hacen Alemania y Francia. El proceso constituyente supondría considerar que la Constitución sólo ha valido para la llamada generación de la Transición, y eso de que las constituciones sólo se apliquen durante una generación es algo que quedó en el olvido hace 200 años porque se lo plantearon los constituyentes norteamericanos cuando elaboraron su Carta Magna. Frente a eso, la posición que se consolidó fue que la Constitución lo que tiene que tener son cláusulas de reforma que permitan adaptarla a las generaciones siguientes.
