Como es bien conocido, el progreso del análisis económico en el Siglo XX fue uno de los fundamentos a partir del cual se fundamentó la democracia liberal en gran parte del mundo. Uno de esos progresos analíticos relevantes en el ámbito de la teoría de la hacienda pública fue el desarrollo del denominado federalismo fiscal.
Antes, las tendencias hegemónicas de pensamiento, no todas, admitieron algunas cuestiones esenciales: a) que el mercado era el instrumento de relaciones económicas más eficiente para producir la mayor parte de los bienes y servicios, entre otras razones porque tiene la virtud de permitir que las decisiones sean extremadamente descentralizadas y, en consecuencia, hacen posible un alto nivel de libertad económica individual-familiar; b) que existen bienes y servicios deseados por las familias y las empresas que no se adaptan bien a la producción y/o distribución a través del mercado, de tal forma que su provisión por el mercado es ineficiente (por ejemplo, tomar un café y la defensa nacional: no hay ningún problema para que la provisión de café se haga en el mercado, pero la defensa nacional no se puede suministrar a través del mercado); c) si esto es así, es responsabilidad de la administración pública, garantizar la provisión de estos bienes y servicios cuya provisión por el mercado es ineficiente; d) la provisión pública puede ser también ineficiente si está condicionada por sesgos incorporados a las decisiones por políticos y burócratas.
Admitidas estas cuestiones, el paso siguiente fue dar respuesta a preguntas elementales derivadas de la provisión pública de determinados bienes y servicios. La pregunta principal se relaciona con los niveles de las instituciones políticas-administrativas del Estado que serían eficientes a la hora de asumir las responsabilidades.
Es en este momento en el que el federalismo fiscal aporta orientaciones relevantes. Richard A. Musgrave y Peggy B. Musgrave avanzan que el presupuesto público tiene tres funciones: a) una función de asignación, cuyo fin es la provisión de determinados bienes sociales; b) una función de distribución de la renta y la riqueza que tiene por objetivo alcanzar lo que la sociedad considera que “es justo” o “equitativo”; c) una función de estabilización, que persigue el pleno empleo, la estabilidad de precios y una tasa de crecimiento económico, compatible con el comercio internacional y la balanza de pagos. Definidas así, ¿qué nivel político-administrativo desarrolla estas funciones con mayor eficiencia?
Si hiciéramos un razonamiento sin matices, la distribución sería fácil: la función de estabilización corresponde al nivel jurisdiccional superior (política monetaria y política fiscal); la función de distribución también sería responsabilidad del nivel jurisdiccional superior, puesto que se aspira a la igualdad de trato de todos los ciudadanos, sea cual sea su lugar de residencia; en cambio, la función de asignación puede ser distribuida atendiendo a la población que recibe los bienes y servicios sociales, por ejemplo, la responsabilidad sobre la defensa nacional o el Tribunal Constitucional corresponde al nivel político-administrativo central; pero el alumbrado público corresponde a la administración local, puesto que satisface las necesidades de la población residente en una calle, barrio, pueblo o ciudad determinada. Y así podríamos seguir poniendo ejemplos que aparentemente no tienen discusión, pero las cosas no son tan fáciles: cuando empezamos a pensar uno a uno en los bienes y servicios sociales, empiezan a aparecer las dudas.
Una segunda línea de razonamiento, no independiente pero sí de origen diferente a la del federalismo fiscal, es el proceso de descentralización. Los Estados de la segunda mitad del Siglo XX giran desde la centralización hacia la descentralización, y viceversa, con muy distintos estados de origen y status jurisdiccionales de llegada. La idea nuclear es que la administración cercana a los ciudadanos es capaz de detectar mejor las necesidades de los ciudadanos y articular de forma más eficiente su satisfacción. De ahí el principio de subsidiaridad. La Carta Europea de Autonomía Local, firmada por España en 1985, incorpora este principio como un pilar de la organización competencial (art. 4.3). En realidad, se trata de recoger en un texto normativo el Teorema de la Descentralización de Barzel-Oates sobre bases de proximidad. Dicho llanamente, todo aquello que pueda hacer de forma eficiente una administración próxima al ciudadano, no debería ser atribuido a una administración de nivel jurisdiccional de orden territorial más extenso.
Queda entonces sólidamente establecido que la administración local, como nivel más próximo al ciudadano, debe tener la responsabilidad de la provisión de determinados bienes y servicios para los que el mercado resulta ineficiente. Es obvio que esto no implica que la administración pública por principio tome las decisiones eficientes. Se trataría entonces de razonar a través de qué medios los políticos y burócratas gestionan la información sobre las preferencias de los ciudadanos y cómo articulan la provisión al margen o dentro del mercado, de forma que la asignación de recursos sea eficiente y cumpla criterios de equidad. Pero este asunto nos llevaría muy lejos del objetivo de este artículo.
Centrando el problema, la cuestión está definida de la siguiente forma: determinados bienes y servicios sociales deben ser asegurados por las administraciones más descentralizadas, pero si la dimensión del ámbito de la provisión es pequeña, los costes pueden ser muy altos y la provisión ineficiente. Así que el problema es encontrar una dimensión óptima: de esta suerte, el reto es encontrar la escala óptima, de forma que los costes sean los mínimos posibles. Y es en este punto en el que aparece el interés por la coordinación intermunicipal.
Así que para municipios de pequeña dimensión hay dos posibilidades. Una, fusionarse con municipios colindantes. Dos, asociarse con otros municipios para incrementar la escala y de esta forma reducir los costes. Para los municipios de gran dimensión el problema es el contrario: aparecen costes de congestión que pueden resultar excesivos. En este caso, se trata de ir a la provisión de servicios en unidades de menor dimensión. De nuevo, las cosas no son tan simples como parecen. El objetivo teórico es determinar las dimensiones mínimas del municipio a fin de lograr economías de escala, densidad y alcance, pero esto es una tarea técnicamente compleja por la diversidad de variables y de servicios que deben ser considerados, de forma que los resultados suelen ser no concluyentes.
Por lo tanto, no se trata de incrementar, siempre y en todos los casos, la dimensión de la provisión de bienes y servicios. El problema, y efectivamente es un problema, es alcanzar la escala óptima. Se dice, con razón, que hay municipios tan pequeños que no tendrán nunca capacidad técnica para gestionar determinados servicios. Pero alcanzar la escala óptima no es sólo un problema de hacer números, hay dificultades que escapan a las técnicas de optimización. Dicho sea de paso, para el estudio de la eficiencia del sector público, disponemos de técnicas paramétricas (Frontera Determinística, Frontera Estocástica) y técnicas no paramétricas (Análisis Envolvente de Datos, Free Disposal Hull).
La primera dificultad es que la población tiene preferencias de orden idiosincráticos. La cultura local puede pesar tanto como para que no sean tenidos en cuenta los beneficios que se derivarían de la fusión o la colaboración con otros municipios. No es ajeno a esta prevención la percepción de riesgo ante la incertidumbre y puede incluso que pesen los conflictos expresados o larvados durante años. Podría afirmarse que un correcto planteamiento técnico y una exposición atractiva es responsabilidad de los decisores públicos. Pero, podría no ser suficiente para superar las preferencias de la población basada en las emociones. Además, los políticos, conociendo esto, podrían tener una alta aversión al riesgo.
La segunda cuestión que debe tenerse en cuenta es que los bienes y servicios públicos son tan diversos que es imposible disponer de estándares sobre dimensiones mínimas de los municipios: lo que puede ser una dimensión mínima de población o densidad para unos servicios, podría no serlo para otros. Las escalas son diferentes y esto crearía un entramado de colaboraciones múltiples difícilmente gestionables.
Desde una perspectiva estrictamente técnica, se trata de estimar: las economías de escala, entendida como la reducción del coste medio de provisión cuando aumenta el tamaño del municipio; las economías derivadas de la densidad, que tratan de ventajas de costes asociadas a la concentración de la población; y economías de alcance que se obtienen con la provisión conjunta. Las técnicas aplicadas a cada uno de los servicios supondrían una tarea complejísima. Así pues, habría de hacerse necesariamente una primera selección de bienes y servicios sometida a escrutinio.
Llegados a este nivel de razonamiento, aparecen problemas operativos. En primer término, ha de elegirse una de las técnicas disponibles para evaluar las economías de escala, densidad y alcance. En si mismo, este no es el problema, hay técnicas disponibles, aplicadas en países del mundo, como ya se ha señalado. El problema es la información necesaria para que los resultados sean lo suficientemente rigurosos. Normalmente, la información es escasa y de calidad insuficiente, lo que compromete el escrutinio más allá de toda duda. Incluso cuando los resultados sean contundentes los obstáculos no desaparecen: deberán superar los costes de la transformación para que la decisión sea inequívocamente beneficiosa.
Las complejidades hasta ahora mencionadas cuestionan, pero no invalidan, los procesos de cooperación intermunicipal. Sólo advierten de ventajas e inconvenientes de estos procesos, en los que se mezclan beneficios potenciales (economías de escala, densidad y alcance) con aspectos emocionales (conflictos de vecindad y competencia) y condicionantes operativos (información imperfecta).
Dediquemos dos palabras a las Islas. Resulta ilustrativo el limitado nivel de coordinación intermunicipal existente en Canarias. Este hecho nos sugiere que en realidad los problemas derivados de la cooperación se estima que superan a los beneficios y, como ya se ha señalado, no se trata sólo de hacer números.
Algunas cuestiones relativas al contexto deben ser puntos de partida para un correcto escrutinio. Un primer indicador de demografía señala que la dimensión de los municipios de Canarias es sustancialmente diferente a la de los peninsulares. En las Islas sólo un municipio, de 88 existentes, tiene menos de mil residentes; en cambio, en el conjunto de España hay 5.002 con menos de mil residentes, de un total de 8.131 municipios. Este indicador sugiere que la escala en las Islas no es pequeña en exceso, al menos en términos comparativos.
En segundo término, la pendiente y la altitud afectan a los costes de la provisión de determinados servicios. Así que, en determinadas Islas de Canarias, habrá que considerar los efectos sobre los costes unitarios.
Tercero, no es seguro que pueda establecerse una relación directa entre recursos humanos y dimensión demográfica de los municipios. De hecho, en algunos países que impulsaron las fusiones de las administraciones locales no se ha detectado un ahorro significativo. Y debe recordarse una vez más que la comparación de diversos indicadores de ocupados en el sector público de las Islas con las regiones de la Unión Europea, los sitúan algo por debajo de la media.
Si de financiación de las administraciones locales hablamos, y este es el cuarto elemento de contexto, debemos tener presente que en Canarias hay una fuente inexistente en los municipios del resto de España que procede del Régimen Económico y Fiscal.
En resumen. Determinar la escala óptima a nivel de las administraciones locales es una tarea sumamente compleja de la que no podemos esperar resultados incuestionables que persuadan a la población sin duda. Disponemos de técnicas suficientemente empleadas en el mundo, pero información insuficiente. Las administraciones locales tienen el deber de plantearse constantemente la búsqueda de economías de escala, densidad y alcance. Los políticos no deberían obviar la responsabilidad de persuadir a la población de la cooperación, e incluso de la fusión, cuando el escrutinio determine beneficios. Contamos con ventajas históricas en las Islas, como es la inexistencia de municipios extremadamente pequeños y una financiación ligada a la imposición indirecta contenida en el REF. La realidad de nuestra escasa predisposición a la cooperación intermunicipal, al tiempo que señala la existencia de elementos objetivos, debiera hacernos dudar de si estamos haciendo los esfuerzos colectivos suficientes y, en consecuencia, deberíamos preguntarnos si estamos perdiendo oportunidades respecto a la eficiencia potencial.
