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OBSERVATORIO

El Banco Central Europeo, ¿sometido a 27 tribunales nacionales?

Es de todos conocido que los bancos centrales (la Reserva Federal de Estados Unidos, el BCE, el Banco de Japón y sus hermanos menores de otros países con moneda propia, como Reino Unido o Suecia) evitaron hace diez años el colapso financiero con sus compras de deuda pública y privada, y que desde entonces mantienen a la economía mundial en "respiración asistida", por utilizar una metáfora habitual. Ello ha perjudicado a los ahorradores, al reducir drásticamente los tipos de interés hasta llevarlos prácticamente a cero, y también a los bancos. Aunque no conviene olvidar que la alternativa, es decir, el impago masivo de deudas, habría perjudicado todavía más a los ahorradores y a los bancos. No hace falta decir que la pandemia covid-19 es un paso más en esta dirección, porque vuelven a incrementarse los volúmenes de deuda con tanta intensidad que es imprescindible el respaldo de los bancos centrales. Algo a lo que ya estamos acostumbrados, pero que no deja de ser asombroso. Las argumentaciones del estilo de "una economía es como una familia, si gasta más de lo que ingresa tiene problemas" son válidas para familias o para pequeñas empresas, pero, guste o disguste, a niveles más altos no funcionan: lo importante es tener (o no tener) un banco central creíble (no es lo mismo la Reserva Federal que el banco de un pequeño país subdesarrollado) que esté dispuesto a respaldar esa deuda. Que se lo digan a Estados Unidos, a Inglaterra, a Japón, etc.

En el país en que hay más ahorradores y éstos tienen más peso político (Alemania), algunos ciudadanos opuestos a las compras de deuda pública por el BCE presentaron ante Tribunal Constitucional un recurso de amparo, que es un tipo de proceso dirigido a poner remedio a la vulneración de derechos fundamentales, alegando que se estaba vulnerando su derecho a participar en los asuntos públicos. Sostenían que lo que hizo el BCE no está permitido por los tratados europeos y, por tanto, estaba invadiendo las competencias de los Estados, es decir, de los parlamentos nacionales cuyos diputados eligen esos mismos ciudadanos, y que los poderes públicos alemanes estaban colaborando a esa infracción al no resistirse a la política del BCE y colaborar con ella. Un alambicado razonamiento dirigido a justificar que el Tribunal Constitucional alemán acabe controlando al BCE, que no es una institución del Estado alemán, sino de la UE.

El asunto es complejo y técnico y se presta a muchos análisis, pero creo que lo más importante es justamente eso, es decir, que el Tribunal Constitucional alemán se considere competente para decidir si una institución de la UE (en este caso, el BCE) ha respetado, o no, las normas que regulan su actuación. Y en esta ocasión ha llegado a la conclusión de que el BCE no cumplió los tratados. Con independencia de las consecuencias concretas que eso pueda producir, el paso es muy importante, porque otros órganos judiciales de cualquier Estado miembro también podrían decir lo mismo de otras decisiones del BCE o de otra institución comunitaria. Y no conozco muchas organizaciones tan importantes como la UE, que estén sometidas, no a uno, sino a 27 tribunales constitucionales que puedan enjuiciar sus decisiones.

Es cierto que la Unión Europea no es un Estado soberano, sino una organización de la que forman parte 27 Estados soberanos (sea cual sea el significado actual del término "soberanía"), y que sólo tiene aquellas competencias que le han otorgado esos Estados a través de los tratados. Eso no quiere decir que cada Estado pueda decidir, unilateralmente y a través de sus propios tribunales (constitucionales o no), cuándo considera que la UE está incumpliendo los tratados. Por ese camino, y aplicando la misma lógica, podríamos encontrarnos una sentencia del Tribunal Constitucional italiano o español, que declare que la Unión Europea está incumpliendo el principio de solidaridad entre los Estados miembros (recogido expresamente en el artículo 3.3 del Tratado de la Unión Europea) si no aprueba un plan de reconstrucción con fondos comunitarios e insiste en que la reconstrucción vaya a cargo de cada Estado, forzando a algunos a pedir rescates. La historia jurídica de la UE (desde los tiempos en que no existía la UE, sino tres "modestas" Comunidades Europeas) es la historia de cómo el Tribunal de Justicia de la UE (el Tribunal de Luxemburgo), desde los años 60, se ha declarado competente para decidir en exclusiva (o, en todo caso, con superioridad sobre cualquier otro tribunal) sobre la interpretación del Derecho europeo, de forma que los conflictos sobre esa interpretación y sobre la actuación de las instituciones europeas los resuelva él y no los tribunales de los Estados miembros.

Como el Tribunal Constitucional alemán es consciente de que no puede convertirse en el vigilante que controle si las instituciones europeas cumplen los tratados, porque esa función la tiene el TJUE, dice que "en principio" debe estar a lo que diga este último. Y, en lo que seguramente es lo más chocante de la sentencia, eso le lleva a lanzarle un duro ataque jurídico, precisamente para justificar por qué en este caso concreto discrepa de él y se aparta de su opinión expresa. Lejos de amortiguar su decisión con una argumentación contemporizadora, hace todo lo contrario. Durante la tramitación de este asunto, el Tribunal alemán planteó una cuestión prejudicial al de Luxemburgo, y éste dictó una sentencia en la que (como todo el mundo esperaba) no apreció que las compras de deuda del BCE fuesen contrarias a los tratados. El Tribunal alemán viene a decir que, como la sentencia del TJUE se basaba en un razonamiento endeble e inaceptable (habla de vulneración "evidente" del principio de proporcionalidad por el TJUE), él se ve obligado a enmendarle la plana. Por consiguiente, dos por el precio de uno: el Tribunal de Karlsruhe no ataca sólo al BCE, sino también al TJUE. Para poner un ejemplo real, es como si nuestro Tribunal Supremo, cuando llegó la sentencia del TJUE que dijo que los bancos debían devolver el dinero cobrado por las cláusulas suelo desde el inicio del préstamo, hubiera dicho que la sentencia no le convencía y que mantenía su doctrina de que sólo se debe devolver el dinero desde que se declaró judicialmente que las cláusulas suelo son abusivas. Verdaderamente no es esperable en los tribunales españoles esta actitud (al menos de momento), pero las cosas podrían cambiar y desde luego sí podemos afirmar que los gobiernos más enfrentados a las instituciones de la UE (Hungría, Polonia), tienen ahora muchos más incentivos para influir en el nombramiento de los integrantes de sus más altos tribunales, a la vista de que éstos pueden, si quieren, hacer frente a aquéllas.

La independencia de los bancos centrales es un principio político y jurídico que en Europa tiene una raíz claramente alemana. Por eso sorprende que sea el Tribunal Constitucional alemán el que reproche al TJUE (como hace en esta sentencia) haber respetado la independencia del BCE y no haberle dicho lo que puede y no puede hacer.

El futuro que se abre es preocupante. La sentencia es más bien un disparo de advertencia, porque no concluye que las compras de deuda del BCE fueran contrarias a los tratados, sino que otorga a éste un plazo para aportar justificaciones que puedan convencer al Tribunal alemán. Lo que ha querido decir muy alto el Tribunal de Karlsruhe es que él tiene la última palabra sobre esta clase de actuaciones del BCE, también las que se están produciendo y se van a producir en relación con la crisis provocada por el covid-19, y que, su caso, podrá boicotearlas ordenando al Bundesbank que no las ejecute. Es evidente que este argumento pesará (y mucho) en el ánimo del BCE y en las negociaciones entre los gobiernos de los Estados miembros.

Las cosas se ven desde una perspectiva completamente distinta en Alemania y en España (o Italia, o incluso Francia). Curiosamente, la moneda única ha llevado a una disparidad política sin precedentes, superior, seguramente, a la que existía antes, cuando se hablaba de Europa "a dos velocidades", de mayor o menor europeísmo, pero no de "los acreedores" frente a "los deudores" (curiosamente, Alemania se benefició en 1953 de una de las mayores quitas de deuda de la historia, que favoreció mucho su despegue económico). No sé si los gobernantes alemanes (y ahora también los jueces del Tribunal de Karlsruhe) se sienten cohibidos por ese clima de opinión, y eso explica algunas de sus decisiones, o si, sencillamente, están contribuyendo a crearlo.

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