Habiéndose producido hace unos días un "cero energético" en la isla de Tenerife, el segundo en poco menos de un año, he considerado que una de mis obligaciones morales de servicio a la ciudadanía es la de publicitar a través de nuestros medios de comunicación una serie de consideraciones.
Permítanme aclarar primero, porque la explicación que sigue es larga, el porqué de este titular: por mucho que le achaquemos la situación a las dos empresas que controlan nuestro sector eléctrico, la que genera (Endesa), y la que transporta (Red Eléctrica) que a la vez es el operador del sistema, la maraña administrativa que suponen las leyes y regulaciones sobre el sector eléctrico introducidas por el Partido Popular en la X Legislatura (2011-2015) han bloqueado e impedido las iniciativas que hoy evitarían que toda una isla se quedase sin luz. A eso se le suma la falta de voluntad de los últimos gobiernos de Canarias, y la escasa presión de nuestro Parlamento Regional, para liderar y provocar que tengamos una normativa adaptada a nuestras singularidades que permitiese modernizar nuestro sistema eléctrico, hacerlo sostenible y atajar de inmediato los problemas de raíz que causan estos 'ceros'. Es por eso que mi principal lamento en todo este asunto es que las instituciones han suspendido en su deber de actuar ante los bloqueos legislativos y la sucesión de averías.
Con las líneas y reflexiones que siguen a continuación no pretendo nada más que aportar datos vinculados a mi larga experiencia parlamentaria en estas materias y en consecuencia ponerlas a disposición de los parlamentarios en Cortes Generales y en nuestro Parlamento Autonómico.
Cuando finalicé mi etapa política como diputado en el Congreso, a finales de 2015 decidí recoger en tres monografías consecutivas, que fueron objeto de publicación, una serie de reflexiones y reproducir las propuestas y posiciones adoptadas por el grupo parlamentario socialista recogidas en los sucesivos diarios de sesiones sobre las transformaciones normativas que se habían producido en el sector energético nacional esencialmente en la X legislatura en la que con mayoría absoluta del Partido Popular, se construyó una maraña legislativa y normativa de la que curiosamente se derivan y acumulan negligencias en la gestión fruto de las dificultades para la obtención de autorizaciones en la reposición y mejora de elementos tecnológicos.
El primero de los volúmenes lo titulé El fracaso de la reforma eléctrica del PP y su repercusión en Canarias. Por ello y ante este último cero eléctrico que se ha producido en la isla de Tenerife, he estimado conveniente transcribir la posición política que defendíamos y en consecuencia aportar sugerencias concretas para que sean objeto de consideración, si lo estiman oportuno, por parte de los actuales parlamentarios que representan a Canarias en las Cortes y en el Parlamento de Canarias.
Inicial: Los PECAN
Inicial: Los PECANFue en el año 1986, con un gobierno presidido por Jerónimo Saavedra cuando se elaboró por primera vez en nuestra Comunidad el Plan Energético de Canarias (PECAN) que fue debatido en el Parlamento de Canarias. Tres años después en 1989 se formuló un nuevo PECAN que hizo pionera a Canarias en su apuesta por la generación eléctrica en las centrales eléctricas de ciclo combinado a partir de gas natural.
Con posterioridad a finales del 2001 es cuando la comisión de seguimiento del PECAN encarga la elaboración de un nuevo documento de planificación energética en el que incorpora medidas derivadas del nuevo marco liberalizador recogido en la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico e introduce criterios como el del cumplimiento de los objetivos de Kioto en materia de gases de efecto invernadero y de reducción de contaminantes vinculados a la calidad del aire y de las aguas. El nuevo documento de planificación energética que surge del mandato anteriormente referenciado fue tomado en consideración por el Parlamento regional a finales de mayo de 2003. Sin embargo, determinados factores condicionaron y ralentizaron la actualización del documento inicial. Referencio los más relevantes: las modificaciones de la Planificación Energética del Estado, las incertidumbres en los mercados energéticos mundiales, la aprobación de la reglamentación de los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares (Real Decreto 1747/2003) como desarrollo normativo de la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico y la propia ratificación y entrada en vigor del Protocolo de Kioto.
Después de una serie de circunstancias, fue en marzo de 2007 cuando el Parlamento de Canarias aprueba (con el voto favorable del grupo parlamentario socialista) un documento de planificación energética conocido como PECAN 2006 con el que se pretendió definir la política energética hasta el año 2015 basada en cuatro principios básicos:
1. Garantizar el suministro de energía a todos los consumidores en condiciones óptimas en cuanto a regularidad, calidad y precio.
2. Potenciar al máximo el uso racional de la energía.
3. Impulsar la máxima utilización posible de fuentes de energía renovable, especialmente eólica y solar, como medio para reducir la vulnerabilidad exterior y mejorar la protección del medio ambiente.
4. Integrar la dimensión ambiental en todas las decisiones energéticas.
Además, fijó un conjunto de objetivos, la mayor parte de ellos encaminados a fomentar la generación eléctrica mediante tecnologías limpias y a favorecer la diversificación de las fuentes energéticas convencionales a través de la incorporación de gas natural, con el fin de ir desplazando el excesivo empleo y dependencia de los productos petrolíferos, con el consiguiente efecto positivo sobre el medio ambiente. Asimismo, contemplaba un objetivo muy ambicioso de reducción de la intensidad energética: un 25% en el año 2015, respecto del valor del año 2004.
Casi diez años después, a mediados del año 2017, el Gobierno de Canarias tuvo un primer conocimiento de un documento aún no debatido en el Parlamento de Canarias y que no llegó a debatirse en la pasada legislatura autonómica que llevaba por título "Estrategia Energética de Canarias 2015-2020".
Cuando publiqué la monografía a la que he estado haciendo referencia, a mediados del 2018, era un hecho constatable que Canarias continuaba con un modelo energético muy alejado del que propugnaba no solo el PECAN 2006, sino también de la actual política europea en el marco de su Estrategia Europea para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.
Mi opinión por ese entonces ya era tajante: "Constituye una necesidad urgente y una prioridad irrenunciable en nuestra Comunidad Autónoma la elaboración de una nueva Estrategia Energética de Transición de Canarias para la próxima década que sirva de guía para acometer la necesaria transición hacia un modelo energético más sostenible que contribuya al crecimiento económico y social de Canarias, en armonía con el medio ambiente".
La generación necesaria para garantizar la seguridad de suministro en cada una de las islas, en el último decenio ha experimentado una paralización imputable a una maraña legislativa que prácticamente ha imposibilitado la modernización y reposición de instalaciones de generación.
Pero es que además en el último decenio el Parlamento de Canarias no ha ejercido la presión que debía haber puesto en juego para presionar al Ejecutivo regional en la necesaria configuración de un modelo regional. Muy poco han cambiado las cosas dada la pasividad de las máximas instituciones de nuestra Comunidad, dado que podemos afirmar que al margen de preguntas o proposiciones no de ley inocuas normativamente, el Parlamento de Canarias aparenta no tener interés en liderar el desarrollo energético de la Comunidad, dado que en los diez últimos años no ha exigido la elaboración y publicación de un plan energético.
La legislatura nefasta
La legislatura nefastaEn la X legislatura de las Cortes Generales se produjo una auténtica transformación de la normativa regulatoria en los sectores energéticos cuyo análisis desborda la intencionalidad de esta comunicación y por lo que vamos a referirnos exclusivamente a aquellos aspectos que curiosamente son los causantes de las crisis energéticas que hemos vivido en los últimos años. Se trata de las cuatro siguientes normas de las que creo han de ser modificadas algunos de sus contenidos. Labor que le corresponde, lógicamente, a las instituciones parlamentarias. Se trata de:
-El Real Decreto Ley 1/2012 con el que se paralizó la concesión del régimen retributivo de las instalaciones renovables.
-La Ley 17/2013, de 29 de octubre, para la garantía del suministro e incremento de la competencia de los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares.
-La Ley 24/2013, de 26 de diciembre del Sector Eléctrico.
-El Real Decreto 738/2015, de 31 de julio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica y el procedimiento de despacho en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares.
La realidad es que la maraña administrativa derivada de tanta norma estatal, a la vez superpuesta a la norma de la Comunidad Autónoma, ha producido una paralización del desarrollo de nuevos proyectos.
Las Leyes y Reales Decretos Leyes a los que hemos hecho referencia contienen una notable complejidad y se enmarcan en las que en la X legislatura de las Cortes Generales con el Gobierno presidido por Mariano Rajoy con mayoría absoluta del PP configuran un entramado complejísimo de artículos, disposiciones, normas derogatorias, transitorias? contenidas no solamente en las Leyes sino en decenas de decretos y de órdenes ministeriales derivadas de ellos, y que en las Islas Canarias han traído consigo el escaso crecimiento de la aportación renovable a nuestros sistemas insulares y el envejecimiento y deterioro creciente del sistema térmico que le podría servir de soporte y respaldo, cosa que se considera casi imposible, de continuar el frenazo a la aportación del gas como fluido comburente en las instalaciones térmicas de nuestras islas.
Solo por aportar un dato, hay que recordar que en esta tierra perdimos casi 15 años en los que no pudimos aportar nuevos megavatios de energía eólica (todos recordarán el nefasto concurso eólico de 2007 y su consecuente judicialización) y los nuevos proyectos, que también chocan con una maraña administrativa, no aportan aún el volumen que sería ideal.
En síntesis, el sistema eléctrico canario no escapa a los futuros retos de descarbonización. Pero su aislamiento y sus características específicas requieren que tengan un camino específico en el que, aprovechando sus buenas condiciones, se puedan llevar a cabo proyectos pilotos o experimentales, pero siempre garantizando la seguridad de suministro como valor primordial.
El desarrollo de la generación eléctrica renovable, con las magníficas condiciones de luz y viento de Canarias, la utilización de tecnologías de generación mediante baterías, el desarrollo del vehículo eléctrico, la adaptación de las instalaciones a los nuevos requerimientos medioambientales, etc? son elementos que requieren la adopción de medidas urgentes con la modernización de todo el sistema normativo actual
La ley clave
La ley claveLa Ley 17/2013 para la garantía de suministro e incremento de la competencia de los sistemas eléctricos insulares y extrapeninsulares, marcó un antes y un después. Esta ley, de reducido tamaño, algo caótica, introdujo una serie de elementos inconexos entre sí y redactados con una extraña técnica legislativa o regulatoria, por cuanto parecían más un acto de acabar con lo avanzado, que un ejercicio razonable de la potestad legislativa, si esta hubiera hecho realmente falta. Desde el primer momento de la tramitación del proyecto de ley, la posición del grupo parlamentario socialista del Congreso fue la de rechazo a su contenido y a su tramitación, llegando a pedir la devolución al Gobierno y además con la presentación de un texto alternativo en el que llegábamos a explicitar las inversiones.
La Ley 17/2013 introdujo una serie de aspectos de los que solamente haré referencia a dos de ellos:
1) Las limitaciones al ejercicio de libertad de empresa, al contener en la práctica una prohibición a que los agentes con más del 40% de la potencia de un territorio pudieran poner en explotación nuevas instalaciones de generación o la introducción de una nueva figura administrativa, la de "resolución de compatibilidad" a otorgar por el Ministerio de Industria como trámite previo a cualquier autorización sustantiva por parte del gobierno autónomo correspondiente, de modo que, con carácter general, para tener derecho a retribución (y por tanto ser viable), cualquier proyecto en los territorios no peninsulares tendría que contar con una resolución previa. Baste indicar que la limitación del 40% ya indicada no ha servido de nada, como demuestra que no ha habido ningún agente interesado en invertir para construir nuevas instalaciones de generación ¿Cómo va a querer alguien invertir si lo primero que percibe son limitaciones a la actuación de los agentes de esta magnitud? ¿Qué mínima seguridad jurídica se puede tener?
2) Con posterioridad a la aprobación de la Ley 17/2013 y como uno de los desarrollos de la misma se promulgó la orden IET/1459/2014 que introdujo un cupo de 450 megavatios para Canarias. Pues bien, parte de esos megavatios ha quedado sin adjudicar. Y eso no puede ocurrir. La ley debería dejar bien claro que una cosa es la energía convencional y otra, las renovables. No pueden desaprovecharse oportunidades como esta. ¿No es un procedimiento concurrencial? Si lo es, ¿por qué no pueden asignarse nuevos megavatios a un agente que presente una oferta competitiva si ni siquiera otros agentes han mostrado interés?
La limitación establecida en la Ley 17/2013 no sólo no tiene sentido, sino que es una rémora para el desarrollo de Canarias. No tiene sentido porque estamos hablando de un sistema regulado, que cuenta con elementos para conseguir su eficiencia. No tiene sentido porque supone inseguridad jurídica y eso elimina agentes dispuestos a asumirla. En suma, se le impide invertir y modernizar al agente que tradicionalmente ha operado en Canarias y prácticamente, con ello, se desaconseja a posibles inversores que podían haber tenido el interés de instalarse en Canarias por primera vez, cosa que hasta ahora se ha demostrado que no ha ocurrido. Y no tiene sentido, en definitiva, porque la realidad ya demuestra que no se consiguen cubrir las necesidades de Canarias.
El golpe de gracia
El golpe de graciaPues bien, para las instalaciones de generación que podemos llamar tradicionales, básicamente, las no renovables, su guía la marca el Real Decreto 738/2015 publicado el 1 de agosto de 2015, con el que se desarrolla el esquema general establecido en la Ley 24/2013 del sector eléctrico (a la que se opuso el grupo parlamentario socialista presentando una enmienda a la totalidad) y en cuya ponencia los ponentes socialistas Pedro Sánchez y José Segura defendimos el modelo que precisamente en estas fechas se está tramitando en el Congreso. Pero también la Ley 17/2013, de incremento de la competencia en los sistemas extrapeninsulares (a la que nos opusimos presentando un texto alternativo) y que tal como venimos argumentando a lo largo de estos artículos periodísticos, constituye el origen de muchos de los problemas que hoy acucian al sistema eléctrico canario.
Especial y última atención la requiere el Real Decreto 738/2015 por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica y el procedimiento de despacho en los sistemas eléctricos de los territorios no peninsulares. Se trata de unos de los reales decretos más extensos de la normativa eléctrica, con más de 150 páginas de profusa normativa con la que parece querer cubrir cualquier elemento sujeto a regulación.
El periplo normativo de este Real Decreto Ley no deja de llamar la atención y si bien es cierto que no resulta conocido por la opinión pública y es ignorado por nuestros medios de comunicación, no menos cierto es el que configura una maraña de exigencias que hace casi imposible de seguir por parte de los no iniciados.
Con él se modificó el esquema regulatorio previo y se ha utilizado para introducir los principios generales que la Ley 24/2013 estableció, pero también aquellos que introdujo la Ley 17/2013. Y el elemento que más llama la atención a los expertos es el procedimiento para otorgar las resoluciones de compatibilidad que había introducido la Ley 17/2013. Y llama la atención porque es lo que, para la generación eléctrica que da garantía de suministro (no depende del viento ni del sol), ha supuesto una paralización de inversiones desde 2013.
El esquema que el RD 738/2015 establece es el que cualquier actuación, sea la que sea, requiere solución de compatibilidad, pese a que la redacción de la Ley 17/2013 permitiría limitarlo a determinados supuestos. Por tanto, se da la paradoja de que los nuevos grupos de generación, la prórroga de grupos cuando han llegado al final de su vida útil teórica inicial o la realización de inversiones sobre instalaciones existentes, e incluso hasta las instalaciones transitorias de la Ley 17/2013, todos ellos requieren previamente de una autorización del Ministerio.
Con esta norma resulta de extrema complejidad ejecutar proyectos en las actuales centrales térmicas de Canarias en las que garantizar la seguridad del suministro. Podemos afirmar que resulta casi imposible el ejecutar actuaciones de modernización o adaptación a requerimientos normativos, como son las inversiones medioambientales.
Intentaremos ser didactas y por ello explicamos que para llevar a cabo una nueva actuación el RD 738/2015 introduce un procedimiento de concurrencia competitiva, que se basa en la potencia que anualmente fije el operador del sistema (Red Eléctrica) como necesaria para los siguientes cinco años, con cargo a la cual los distintos agentes tendrán que solicitar la aprobación de sus proyectos, con un proceso en el que tiene que intervenir y dar informe el operador del sistema, la Comisión Nacional del Mercado de la Competencia (CNMC), la Comunidad Autónoma y el Ministerio. Un procedimiento tedioso y complejo.
Reiteramos que desde el 1 de enero de este año ha de cumplirse con unos requerimientos establecidos en directivas europeas y en la correspondiente trasposición española (RD 815/2013). Tengamos presente que desde comienzos de año son de aplicación a las instalaciones de generación en Canarias los requerimientos derivados de la directiva de emisiones industriales.
Afortunadamente ya el Ministerio, consciente de lo disparatado del procedimiento que acabamos de describir y dado que la necesidad de mejora y modernización de los equipos era tan urgente que, de hecho, el Gobierno tuvo que usar la ley de Presupuestos Generales del Estado de 2018 para modificar parcialmente la Ley 17/2013 y posibilitar de forma urgente estas inversiones ambientales que debían implementarse antes del 1 de enero de 2020.
Estos requerimientos obligan a cumplir con unos límites de emisiones distintos a los que habían sido aplicables hasta ahora y para ello se llevaron a cabo inversiones de adaptación.
En definitiva, en Canarias nos encontramos con que:
1) No se ponen en marcha nuevos grupos para cubrir nuevas necesidades de potencia, porque están pendientes de procedimientos de concurrencia.
2) Algunos de los equipos que se pusieron en marcha antes de la promulgación de la Ley 17/2013 se encuentran pendientes del mismo procedimiento de concurrencia, aún cuando probablemente se encuentren ilegalmente en activo produciendo energía eléctrica.
En suma: si pretendemos que no se siga deteriorando el sistema eléctrico y se reduzca el riesgo de aparición de ceros energéticos es imprescindible la modificación urgente tanto de la Ley 17/2013 como del Real Decreto 738/2015.
Pero una modificación legal requiere de tiempo de tramitación, un tiempo que no tenemos mientras vemos como sigue deteriorándose el sistema. Es necesario, en estos momentos, forzar a las compañías a tomar medidas a corto plazo, medidas destinadas a mejorar el encaje de los antiguos sistemas con las nuevas renovables (implica la instalación de baterías y la llamada hibridación de grupos), modernizar determinados grupos e incluso el alargamiento de la vida útil de otros.
Primero seamos capaces desde las instituciones de forzar, siempre sin vulnerar la ley, que se puedan acometer las mejoras necesarias.
Y una vez encarrilada la solución, hablemos de debatir, modificar leyes y apostar por una verdadera normativa que permita alcanzar la transición energética en Canarias. Unas modificaciones, además, que ya el grupo parlamentario socialista propuso en forma de enmiendas en la fase de tramitación de los proyectos de ley que figuran en los libros que publiqué y que figuran a disposición de quienes sientan interés por estas materias.
Creo que es imprescindible que, tras este nuevo 'cero energético' en Tenerife, nuestras instituciones se pongan a estudiar y trabajar para conseguir recuperar, aunque tarde, este suspenso que aparece en sus notas. Al Parlamento de Canarias le corresponde exigirle al Gobierno canario y al central que se activen todos los mecanismos posibles para permitir las actuaciones con urgencia.
Al Gobierno de Canarias le corresponde liderar la puesta en marcha de una nueva política energética. Y a los diputados y diputadas de nuestra tierra en el Congreso les corresponde la labor de hacer valer nuestra voz y que nuestros problemas estén presentes en todos los despachos a los que sea necesario llamar. Cuando uno suspende, tiene que recuperar. O recuperamos pronto, o habrá más 'ceros'. Y con cada 'cero', aumenta el descrédito, la indignación y el enfado de la ciudadanía, que paga sus impuestos para que sus instituciones pongan solución, y no cortapisas, a sus problemas.
Yo como ciudadano, respetuosamente sugiero a los 70 Diputados del Parlamento de Canarias que analicen a fondo la situación y elaboren un Plan de Transición Energético de Canarias.
José Segura Clavell. Ex Diputado
