El Consejo de Ministros aprobó el viernes día 13 (un recuerdo para París) la modificación del Reglamento del REF en sus aspectos fiscales, que desarrolla el R.D.L. 15/2014, de 19 de diciembre, que adecuó los incentivos fiscales a la normativa europea de las ayudas de Estado para el periodo 2015-2020.
El borrador del Reglamento fue objeto del trámite de información pública en el mes de junio de 2015 y numerosas fueron las instituciones que presentaron sus alegaciones al texto, entre otras, el Gobierno de Canarias, las Confederaciones de empresarios de Gran Canaria y Tenerife, la Asociación Industrial de Canarias y la Cátedra del REF de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria. Muy pocas de las alegaciones que pretendían racionalizar la norma y dotar de la máxima seguridad jurídica posible a los siempre cuestionados incentivos fiscales han tenido su acomodo en el texto final.
El Informe de alegaciones de la Cátedra está a disposición del lector en www.catedraref.ulpgc.es y en él se explica pormenorizadamente el objetivo que se pretendía lograr con cada una de ellas, por lo que en estas primeras reflexiones sobre el texto definitivo del Reglamento solo pretendo destacar los aspectos más significativos de la nueva norma.
Los incentivos fiscales que han salido notablemente más favorecidos han sido la Zona Especial Canaria (ZEC) y la deducción aplicable a las producciones cinematográficas, siendo esta última la que más cambios ha incorporado en el texto respecto al borrador del Reglamento.
La gran perjudicada ha sido la RIC, que entre otras cuestiones técnicas que brevemente analizaré, ha perdido la mayúscula en su título: de "Reserva para inversiones en Canarias" ha pasado a "reserva para inversiones en Canarias" por obra de la sugerencia número 7 del informe emitido por el Consejo de Estado el 19 de octubre de 2015: La expresión "reserva de inversiones en Canarias" debe emplearse así, en minúscula en sus dos primeros términos, en el artículo 15 REF, en línea con el resto del Reglamento ("y ello cuando se hable solo de la reserva."?con el objeto de materializar la reserva, en minúscula). Tanta ilustración nos abruma, pero yerra el Consejo de Estado al titular la RIC en su dictamen como reserva de inversiones, cuando la Ley la titula reserva para inversiones. Al menos el acrónimo sigue siendo el mismo: RIC. Cuestión menor la que explico, sin lugar a dudas, pero que sirve de paradigma de la negativa evolución de las dotaciones RIC en los años de crisis económica y de los graves problemas surgidos en los últimos ejercicios en su aplicación. A partir de ahora, la RIC se escribe en minúscula en sus dos primeros términos, conservando, al menos, la mayúscula en el tercero: Canarias.
En el informe de alegaciones que en julio de 2015 la Catedra del REF formuló al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se contemplaban algunas cuestiones específicas que afectaban a la entonces denominada RIC, y que creíamos que limitaban el alcance de las ampliaciones previstas en el R.D.L.15/2014 en la materia del beneficio susceptible de su dotación. Entre ellas: a) la nueva exigencia reglamentaria de que las plusvalías generadas en la enajenación de elementos patrimoniales no afectos a una actividad económica son solo susceptibles de la dotación RIC si han generado renta al menos en uno de los tres últimos años a su venta; b) la nueva consideración de beneficio no susceptible de la dotación al resultado generado en la venta de activos que hayan sido afectados a la RIC, cuando el anterior Reglamento solo excluía los afectos a las dotaciones 2007-2014, pero no la de los años anteriores; c) que el control de los límites de ayuda de funcionamiento se establezca en función de la cifra de ventas, sin tener en cuenta que la enajenación de elementos patrimoniales del inmovilizado no afecta a la facturación de la entidad, pero sí a sus resultados, lo que limita considerablemente la dotación RIC con plusvalías; y d) que dicho control se efectué en el momento en que se realizan las inversiones que se afectan a los diferentes incentivos, que es conforme a la normativa europea, pero que en el caso específico de la RIC exige un ejercicio de adivinación del futuro.
Ninguna de estas alegaciones tuvo el efecto esperado y en 2015 comienza un nuevo y difícil proceso que exige el control de ayudas previsto en el Reglamento, que en las ayudas de funcionamiento se limita al 17,5% de las ventas de las empresas industriales o al 10% en el resto de entidades. Este control es especialmente complejo en la RIC, como explicamos a través de un ejemplo: en 2016 una empresa comercial o de servicios dota este incentivo con 4.000.000 de euros y tiene una facturación de 10.000.000, por lo que ahorro que obtiene es de 1.000.000 (4.000.000 x 0,25 del tipo impositivo del impuesto) y está dentro del límite del 10% señalado en la normativa. Pero en el caso de la RIC, el ahorro fiscal disfrutado no se computa en 2016, sino en el año en que realiza la inversión. Si la empresa invierte en 2018, año en que factura 5.000.000, el ahorro fiscal que se computa en ese ejercicio es de 1.000.000 y el límite máximo de ayudas es del 10% de 5.000.000, ¡por lo que la empresa incumple en 500.000 euros!, lo que significa que tiene que devolver la mitad del ahorro disfrutado. Sin embargo, en el resto de incentivos fiscales, el ahorro fiscal se produce en el mismo año en que se realiza la inversión, siendo más fácil de determinar y sin tener que predecir el futuro. En cada ejercicio se conoce si se cumple o no el control de ayudas, excepto en la RIC.
El control en general de las ayudas de Estado es la materia más importante y novedosa del Reglamento, en la que respecto a las ayudas de funcionamiento se hace un loable esfuerzo por parte del legislador para clarificar en el texto qué incentivos y ayudas están comprendidas en ese concepto, pero se echa en falta haber realizado el mismo esfuerzo en todas las ayudas de Estado de finalidad regional, concretamente las que afectan a las inversiones iniciales, en las que el Reglamento remite a una normativa europea dispersa y compleja, que es difícil de encontrar y más de interpretar. El legislador tendría que haber señalado en el Reglamento todos los preceptos aplicables de las directrices de la UE vigentes, adaptarlas en su caso a los incentivos concretos del REF y facilitar así su aplicación, tal como sugirió la Cátedra.
En materia de inversiones que contribuyen a la mejora y protección del medio ambiente canario, la versión definitiva del Reglamento añade un nuevo supuesto a los previstos en el borrador: que dichas inversiones sirvan para optimizar el consumo y tratamiento de recursos hídricos agrícolas o industriales, pero limita otro, el relativo a las instalaciones y equipos destinados al aprovechamiento de fuentes de energía renovables para su transformación en electricidad, que definitivamente solo se aplica en el autoconsumo. Una de cal y otra de arena.
En relación con la materialización de la RIC en la suscripción de instrumentos financieros, los plazos señalados siguen siendo muy largos en mi opinión, pero al menos la versión definitiva del Reglamento señala que transcurrido 6 meses desde la presentación de la solicitud por parte del contribuyente se entenderá desestimada, pero solo a los efectos de interponer las reclamaciones o recursos pertinentes.
La gran beneficiada en la redacción definitiva del Reglamento, si se me permite esta expresión, es la ayuda para obras audiovisuales, que se separa conceptualmente del resto de las ayudas con un nuevo apartado 4 del art. 36, reglas propias de cómputo en el apartado 4 del art. 37, y una extensa y nueva redacción en materia de límites de ayuda en el art. 38.
En definitiva, que el nuevo Reglamento del REF hace difícil que se dote la RIC en el periodo 2015-2020, y parece que el legislador haya pretendido reorientar las ventajas del REF hacia la ZEC y la deducción por inversiones en producciones cinematográficas y series audiovisuales realizadas en Canarias. Vemos así que se potencian unos incentivos mientras que otros pierden hasta la mayúscula. Cuestión de técnica tributaria o de política económica que es opinable, pero lo que no se puede decir, al menos desde el punto de vista técnico, es que el nuevo Reglamento incida en una mayor seguridad jurídica, sino más bien, en mi opinión, en todo lo contrario.
