Cuando en el segundo semestre de 2007 apareció la primera señal de que la larga fase de expansión de la economía internacional había terminado, nada hizo pensar a la mayor parte de la población que viviría cambios tan trascendentes para sus vidas. Gran parte de estos cambios se derivan de los que se produjeron en la política económica. Desde luego, no creo, aventuro, que los políticos sospecharan que las reglas del juego cambiarían tan radicalmente. Pero, de hecho, contemplada desde la actualidad, la política económica dio un giro radical. De tal forma es así, que hacer el inventario de cambios puede ser tarea imposible de abordar en un breve artículo. Sin embargo, es conveniente que tengamos presentes algunos de ellos, los que son especialmente decisivos y polémicos.
Para empezar, podemos distinguir dos fases en la política económica de los estados miembros de la Unión Europea, y particularmente de España, esto es, antes y después del año 2010.
En una primera fase, la política económica siguió a grandes rasgos la inercia de la política económica de la fase expansiva. Los instrumentos de la política económica por la vía del gasto trataron de impulsar el crecimiento económico y de mantener los pilares del estado del bienestar. El problema se presentó porque los ingresos públicos descendieron rápidamente. En consecuencia, se incrementó el déficit de las administraciones y la deuda pública. Son los años en los que el diferencial del bono español a diez años con respecto alemán (prima de riesgo) creció, debido a que los compradores se dieron cuenta de la necesidad de financiación cada vez mayor de las administraciones españolas. No interesa aquí entrar en el detalle de las decisiones que se tomaron, puesto que el objetivo de este artículo es dar cuenta del marco en el que se desarrolla la toma de decisiones públicas en la actualidad.
Sin embargo, creo que interesa reseñar que durante estos años aquella parte de la academia que había sido especialmente crítica con el proceso de liberalización de los mercados y de la contención de la intervención pública de la economía, atisbó que podía remover esta estrategia, conocida popularmente como el Consenso de Washington, en vista de las tremendas consecuencia sociales de la crisis económica. Numerosos libros abordan esta cuestión. Algunos revelan claramente en su título esta especie de revancha, por ejemplo, el libro de Robert Skidelsky, El retorno del maestro, que se refiere a la vuelta de las estrategias keynesianas, o Animal Spirits, de Akerlof y Shiller, ambos Premio Nobel de Economía, y los más conocidos, Caída Libre de Joseph E. Stiglitz, también laureado con el Premio Nobel, como Paul Krugman, ¡Acabad ya con esta crisis!, Crisis Economics de Nouriel Roubini, A short history of financial euphoria de John Kenneth Galbraith.
Pero no hubo, de hecho, retorno del maestro, por el contrario, la Unión Europea acentuó una vía estratégica inspirada en el denominado "ordoliberalismo", fundamento estratégico que ha orientado la política económica comunitaria y el diseño de sus principales instituciones económicas desde el Tratado de Maastricht (1993). Coloquialmente, y en verdad con no demasiado rigor, estas políticas se conocen como "políticas de austeridad". Posiblemente no pueda encontrarse un documento que explique mejor la profundización en las políticas de austeridad que se produjo entonces que la intervención en el Congreso de los Diputados del presidente José Luis Rodríguez Zapatero, el doce de mayo de 2010. Pero, demos cuenta de algunos hitos.
En primer término, las denominadas políticas de austeridad en la Unión Europea tienen su origen en el Plan de Estabilidad y Crecimiento cuya referencia se encuentra en el Tratado de Maastricht. En éste se establecían determinados requisitos que debían cumplir los estados miembros. Dos condiciones se impusieron: a) los estados miembros se comprometen a mantener el déficit público por debajo del 3% del PIB; b) se comprometen a mantener la deuda pública por debajo del 60% del PIB. Estos dos criterios se han mantenido sin variación desde entonces. De esta forma, el Protocolo nº 12, en el artículo 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, que da contenido al artículo 126, mantiene los criterios anteriores. Además de estos criterios, se estableció una regla limitadora del gasto en función de la tasa de crecimiento potencial a medio plazo.
La vigilancia de estos criterios fiscales se desarrolla a partir de los objetivos presupuestarios a medio plazo. Cuando los estados miembros incumplen los criterios pasan a un procedimiento de déficit excesivo, que consiste en el establecimiento de la senda presupuestaria de regreso al cumplimiento de los objetivos. España está sometida al procedimiento de déficit excesivo desde 2009 y tiene establecido un horizonte de salida del procedimiento en el año 2018. Junto a España están en el procedimiento Croacia, Portugal, Francia y Reino Unido. Como curiosidad, sólo dos países, Estonia y Suecia, no han estado sometidos al procedimiento en ningún momento.
Más allá de estos criterios, la Unión Europea adoptó determinadas reglas en el año 2011, a fin de mantener bajo disciplina las decisiones de los estados miembros, de tal suerte que las decisiones tomadas por uno de ellos no repercutieran negativamente sobre el conjunto u otro estado miembro. Tal procedimiento, conocido como procedimiento de desequilibrio macroeconómico, tiene su fundamento en el artículo 121 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Tiene dos fases, incrustadas en el denominado semestre económico. En la primera, la economía de los países se evalúa de acuerdo con los criterios de los mecanismos de alerta. Los países que presentan desequilibrios de acuerdo con estos criterios pasan a una segunda evaluación que constituye un análisis más detallado sobre los desequilibrios. Los países se clasifican en cuatro grupos: sin desequilibrio, con desequilibrio, con desequilibrio excesivo, con desequilibrios excesivos que requieren acciones correctivas. Los dos últimos grupos se someten al procedimiento de desequilibrio excesivo.
Este es el esquema de vigilancia que la Unión Europea ha establecido desde entonces y determina el margen de actuación de la política económica de los estados miembros. En la actualidad, España figura en el grupo de estados miembros con desequilibrios, junto a Holanda, Reino Unido, Alemania, Finlandia, Irlanda, Eslovenia y Suecia.
Así pues, los gobiernos de los estados miembros de la Unión Europea han aceptado un esquema coordinado de políticas y tal coordinación está presidida por la estrategia de austeridad. Las decisiones tomadas en los diferentes niveles de la administración pública deben considerarse dentro de los criterios establecidos en el ámbito de la Unión Europea.
Pero pasemos al caso de España. Me referiré a los niveles de administración central y autonómica. Dejaré al margen a la administración local, cuya situación ha progresado considerablemente.
Como hemos señalado, el déficit público del país subió rápidamente como consecuencia del crecimiento del gasto derivado de las necesidades sociales y de la caída de los ingresos públicos, pasó de un superávit en 2008 del 2% a un déficit del 11% del PIB en el 2009. De esta manera, la deuda pública creció rápidamente, desde el 40% en el 2008 al 98% en el 2016. La prima de riesgo alcanzó en 2012 los 634 puntos de diferencial con el bono alemán a diez años.
En estas circunstancias, las presiones sobre el Gobierno de España fueron tremendas, como ya se ha contado en parte por los protagonistas. Y en este ambiente, en 2011, llegó el primer gesto político de alcance: nada menos que la reforma del artículo 135 de la Constitución española. La reforma alineó la Constitución española con las políticas de austeridad. España, como estado miembro de la Unión Europea, estaba y está obligado por el sistema de vigilancia adoptado y que ha sido brevemente descrito. No obstante, se consideró conveniente darle respaldo constitucional, a fin de fortalecer la confianza en la economía española.
Sin embargo, la prima de riesgo continuó subiendo después de la aprobación de la reforma. Sólo cuando Mario Draghi, presidente del Banco Central Europeo, en julio de 2012, pronuncia en Londres la ya famosa frase: "El Banco Central Europeo hará lo necesario para sostener el euro. Y, créanme, será suficiente", los mercados financieros entienden que todo había cambiado, de suerte que la prima de riesgo comenzó a bajar.
A partir de entonces, se desarrollaron iniciativas tales como la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (2012) o la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (2013), entre otras, que inciden en distintos aspectos conducentes a los objetivos de reducción del déficit y el endeudamiento.
Antes, en diciembre de 2011, se aprueba un presupuesto que se alinea con las políticas de austeridad, reduciendo considerablemente el gasto público e incrementando los impuestos. Así ha sido desde entonces. Es cierto que la senda de reducción del déficit ha tenido sus más y sus menos, pero aun con sus sombras, el resultado ha sido satisfactorio. Cuestión distinta son las consecuencias sociales de las políticas de austeridad. Pero esto es otro tema de debate. En la actualidad, el Gobierno español ha conseguido una ampliación del horizonte para la reducción del déficit hasta 2018. La senda de déficit fijada señala un 4,6% de déficit para 2016, un 3,1% para 2017 y 2,2% en 2018. Sin embargo, la Comisión Europea, en otoño, detectó una desviación de 0,5% para 2017. La deuda se mantiene cercana al 100% del PIB.
Pero ¿qué ocurre en Canarias? La hacienda de Canarias ha sido modélica en el cumplimiento de los criterios de déficit, deuda y regla de gasto, fijados para las comunidades autónomas. En la actualidad, la administración autonómica prevé alcanzar en 2017 un déficit del 0,2% del PIB, esto es, cuatro décimas menos que el límite autorizado (-0,6%). También cumple la regla de gasto fijada como límite en el 2%. La regla de gasto y el objetivo de déficit se encuentran obviamente relacionados. Según la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, los riesgos relacionados con la sostenibilidad financiera y el cumplimiento del límite de deuda a medio plazo resultan ser bajos. También es previsible, dice, que a partir de 2022 se cumpla el límite de deuda establecido (13% del PIB).
De esta forma, Canarias ha realizado en el periodo 2008-2015 un esfuerzo superior a la media de las comunidades autónomas. Es significativo que el informe de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal sobre los presupuestos de las administraciones públicas en 2017 para Canarias, a la vista del análisis del déficit, la regla de gasto y la deuda, no realiza recomendaciones.
Un balance más detallado permite ponderar estos resultados. La aplicación de la política de austeridad en Canarias, tan severamente ejecutada como hemos señalado, deja tras de sí algunos rasgos problemáticos. El Informe citado concluye que el gasto, tanto en términos primarios homogéneos como en servicios públicos fundamentales, se ha situado por debajo de la media de las comunidades autónomas. En los servicios públicos fundamentales es la de menor gasto en términos per cápita. Este es el coste social de las políticas de austeridad.
Desde la perspectiva de la financiación, las competencias tributarias ejercidas al alza sitúan a Canarias por debajo de la media. Del mismo modo, la comunidad autónoma está por debajo de la media en financiación homogénea por habitante ajustado. Es conveniente que nos detengamos en estos últimos datos.
La Ley 22/2009 del Sistema de Financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y Ciudades con Estatuto de Autonomía, introdujo una importante modificación para Canarias respecto de los modelos de financiación anteriores. Con independencia de modificaciones que afectaron al conjunto del sistema y, por tanto, a todas las comunidades autónomas, Canarias presenta una problemática particular.
Pasando por alto algunas otras consideraciones que operaron en contra de la financiación de Canarias, la clave se encuentra en la Disposición adicional segunda. Tal disposición adicional toma en cuenta por primera vez dentro del sistema de financiación de las comunidades autónomas de régimen común el Régimen Económico y Fiscal de Canarias (REF).
El sistema de financiación de régimen común consta de cuatro fondos (fondo de garantía de los servicios públicos fundamentales, fondo de suficiencia global, fondo de cooperación y fondo de competitividad). Con el fondo de competitividad, según el texto de la Ley, se pretende garantizar que aquellas Comunidades Autónomas cuyos recursos por habitante ajustado proporcionados por el nuevo modelo previos a la aplicación de este Fondo sean inferiores a la media, teniendo en cuenta la capacidad fiscal de las Comunidades Autónomas, vean incrementados dichos recursos con arreglo a las reglas de funcionamiento de este Fondo.
Así pues, el fondo citado se configura como un instrumento de cierre que garantiza que las comunidades autónomas obtienen la media (índice de financiación homogénea después de la participación en el fondo de competitividad). Este fondo se nutre de las aportaciones del Estado, así que el acceso de Canarias a más recursos no supone reducir los destinados a otras comunidades autónomas. La disposición segunda citada toma en cuenta los ingresos derivados del REF, de tal forma que Canarias no accede al fondo de competitividad en algunos años o accede en menor medida que si no se tuvieran en cuenta. Cálculos realizados por la doctora Ana González Pérez, catedrática de Economía Financiera y contabilidad de la Universidad de La Laguna, señalan que la pérdida de recursos derivada de la disposición adicional asciende a 2.745 millones de euros en el periodo 2009-2014. Otros cálculos han situado la "pérdida de financiación" en cantidades superiores. De ahí que exista un interés evidente en el proceso de estudio del nuevo sistema de financiación, que se ha iniciado recientemente.
Se han propuesto diferentes opciones políticas. La primera y más evidente es eliminar la disposición adicional segunda, considerando los recursos del REF como preexistentes y derivados de la necesidad de generar un especial marco fiscal adecuado a las condiciones especiales de la economía canaria, lo que conecta con la tradicional estrategia REF de Canarias. Una segunda opción, complementaria o no con la primera, es revisar al alza los recursos por insularidad, lo que compartiríamos con las Islas Baleares. La tercera, podría consistir en crear un marco de financiación específico, de nuevo, complementaria con las anteriores o no, en el que se fijen los costes incrementados de la lejanía y la insularidad de los servicios públicos, alineados con los costes de la ultraperiferia. Un último nivel de opciones políticas, fuera del ámbito del sistema, se refiere al tratamiento de la financiación en el estatuto de autonomía y/o en una futura reforma de la Constitución española.
El último aspecto al que deberíamos hacer referencia es el de los ingresos derivados del REF y otros ingresos de las administraciones públicas canarias. Es evidente que la capacidad de recaudación está ligada de una u otra forma al ciclo económico. Así pues, antes de obtener una línea estratégica de razonamiento, deberíamos tener una previsión del ciclo. Si las constantes de los ciclos económicos se mantienen, lo normal es que las tasas de crecimiento del PIB estén entre el 3,5 y el 2% para el periodo 2016-2018. Esa "normalidad" supone que a partir del segundo semestre del 2018, la economía de las Islas puede entrar en tasas de crecimiento notablemente inferiores, hasta el 2022-2023. No está de más señalar que la predicción nunca está libre de los famosos "cisnes negros", esto es, acontecimientos inesperados o de baja probabilidad que pueden afectar decididamente a las economías.
En cualquier caso, en los próximos años la recaudación crecerá a un ritmo superior al de la tasa de crecimiento del PIB. Este hecho permite sugerir que, si sólo contemplamos modificaciones anecdóticas de los impuestos Canarias puede alcanzar el objetivo de estabilidad, recuperando el gasto en los servicios esenciales (educación, sanidad y servicios sociales).
En este contexto, la tentación evidente es bajar los impuestos. Es una mala idea. Decimos que es una mala idea porque Canarias necesita recuperar el gasto en servicios fundamentales, porque la calidad de los servicios, se diga lo que se diga, depende del gasto. Con frecuencia se dice que el progreso en términos de eficiencia puede compensar el efecto de la caída del gasto. Es una vana ilusión. En servicios fundamentales como sanidad, educación y servicios sociales, hay que incrementar constantemente el gasto y la eficiencia. Cuestión distinta es saber elegir en qué se gasta en el ámbito correspondiente.
En otro orden de cosas. La fase de crecimiento descrita no adsorberá el desempleo en cantidad suficiente para acercarse significativamente al pleno empleo. Y es obvio que urge recuperar los salarios. Por tanto, es necesaria una política potente de creación de empleo y formación. Tal política no sólo tiene un efecto sobre la distribución de la renta, sino que apoya el crecimiento económico. Cuanto mejor se haga ahora en términos de desempleo, más suave será la fase de crecimiento moderado a partir de 2019.
Resumiendo. Las políticas de austeridad elegidas por la Unión Europea han disciplinado notablemente las decisiones políticas de los estados miembros. Tal disciplina consiste en la reducción del déficit y la deuda, pero también y en general de los desequilibrios macroeconómicos. No puede ignorarse que tales políticas han tenido un impacto sobre los servicios fundamentales y, por tanto, sobre el bienestar de la población.
España ha contenido el déficit y el crecimiento de la deuda, si bien con desviaciones sobre los compromisos adquiridos. Canarias ha sido de las comunidades autónomas que se ha ajustado a los límites establecidos de déficit, deuda y regla de gasto. En los próximos años, 2017 y 2018, la tasa de crecimiento de la actividad económica permitirá mejorar los ingresos públicos lo que hace factible el cumplimiento de los límites de déficit y, al tiempo, mejorar el gasto, particularmente en los servicios fundamentales, la formación y el empleo. Probablemente, los ingresos crecerán más de lo previsto. El efecto sobre el bienestar será mayor si la regla de gasto se revisa al alza. Queda pendiente el sistema de financiación en el que Canarias puede recuperar un estatus más favorable a sus intereses sin perjudicar al resto de las comunidades autónomas.
