La Macaronesia es una denominación de carácter biogeográfico referida a la región situada en el océano Atlántico norte, que está integrada por los archipiélagos de origen volcánico de Azores, Madeira, Salvajes, Canarias y Cabo Verde.
El término proviene del griego antiguo y deriva de la conjunción de las palabras makarion, que significa felicidad y nesoi, que quiere decir islas, claramente inspirado en el nombre romano de islas afortunadas con el que se conocían las Canarias.
Este espacio oceánico, conformado por un grupo de cinco archipiélagos que comprende un total de 31 islas, se caracteriza por un extraordinario nivel de biodiversidad terrestre y marina, que ha suscitado el interés de los estudiosos de la naturaleza. Los singulares ecosistemas de los archipiélagos macaronésicos son ideales para la investigación evolutiva de las especies; si bien, los endemismos que atesoran necesitan una protección especial para su conservación, por su vulnerabilidad frente a las variedades alóctonas.
Las Azores, Madeira y Canarias comparten el estatus jurídico de comunidades autónomas de Portugal y España, siendo a la vez Regiones Ultraperiféricas de la Unión Europea (RUP). Ello les permite beneficiarse de fondos europeos que ayudan a modernizar la economía, mejorar la competitividad y reducir el desempleo. Las RUP tienen también una destacada participación en los programas comunitarios financiados por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder), que constituyen un instrumento esencial para fomentar el desarrollo y reforzar la integración de esas regiones.
La república de Cabo Verde se encuentra ligada a la Unión Europea (UE) mediante una asociación especial desde 2007. La mayoría de sus importaciones y exportaciones se llevan a cabo con la UE, su moneda está vinculada al euro y recibe una importante ayuda presupuestaria procedente de fondos europeos. Es miembro de la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (Cedeao) y está muy unida Portugal, país con el que comparte el idioma portugués y del que se independizó en julio de 1975.
A pesar de que la situación y el desarrollo sean desiguales, los archipiélagos macaronésicos poseen importantes activos que pueden aprovechar mejor si intensifican la colaboración intrarregional para desarrollar una cooperación conjunta en determinados sectores estratégicos como la economía azul, la biodiversidad, el turismo sostenible, la digitalización empresarial y las energías limpias, entre otros.
Desde el punto de vista político se han producido ciertos avances para construir un espacio atlántico integrado por las regiones macaronésicas. El paso más importante se dio con la declaración de Mindelo. En esa ciudad, capital de la isla caboverdiana de San Vicente, tuvo lugar el 12 de diciembre de 2010 la primera Cumbre de la Macaronesia, en la que participaron ministros de España y Portugal, el primer ministro de Cabo Verde, así como el Presidente de Canarias y altos representantes de las regiones portuguesas de Azores y Madeira.
En dicho encuentro se sentaron las bases para establecer un diálogo político estratégico y permanente a través de la institución de la Cumbre como foro de cooperación, que tiene como objetivo promover el desarrollo sostenible de los archipiélagos y contribuir a la paz y a la seguridad de esa zona del atlántico medio. La reunión concluyó con la aprobación de una declaración conjunta en la que los países y regiones acordaron celebrarla cada dos años e instaurar un órgano político de alto nivel que constituiría la Cumbre de los Archipiélagos de la Macaronesia (CAM), el cual definiría e impulsaría las orientaciones políticas fundamentales de esta cooperación. La presidencia se asumiría de manera rotatoria, aprobándose también la creación de una comisión técnica conjunta que serviría para promover una estrategia con base en una visión compartida por los cuatro archipiélagos.
Sin embargo, la segunda Cumbre no se celebró hasta el 4 de junio de 2018, en la isla de San Miguel de las Azores. Finalizó con la firma de una declaración para el desarrollo de proyectos con iniciativas en sectores de la economía, el comercio, cambio climático, el turismo y los recursos naturales. Se destacó además el interés por promover la cooperación e integración de los archipiélagos de la Macaronesia en el marco de la Unión Europea y la Cedeao.
A nivel parlamentario se celebran con regularidad bianual reuniones de las asambleas legislativas de las regiones atlánticas de Madeira, Azores, Canarias y Cabo Verde. En las VIII jornadas parlamentarias atlánticas de 2016 se aprobó la "declaración de Canarias", en la que se reivindicó el carácter geoestratégico de la Macaronesia y su participación activa en la Unión Europea, quedando constituidos varios grupos conjuntos de trabajo sobre economía, energía, transporte y turismo.
En el mes de junio de este año, a iniciativa del presidente del parlamento de Canarias que ostenta a su vez la presidencia de la Conferencia de Asambleas Legislativas Regionales de la UE (Calre), ha tenido lugar un encuentro de los presidentes de las cámaras representativas de la región macaronésica, tras el que se acordó que un grupo de enlace reducido preparase las próximas jornadas parlamentarias atlánticas, que serán organizadas por Cabo Verde en 2021.
En el ámbito de las actividades de cooperación territorial destaca el programa Interreg MAC (Madeira-Azores-Canarias) 2014-2020, que cuenta con un presupuesto de 149 millones de euros, financiado en un 85% por Fondos Europeos de Desarrollo Regional (Feder). Es el instrumento principal para que las RUP puedan responder eficazmente a los retos comunes y desarrollar la colaboración con los países vecinos en materia de investigación e innovación tecnológica, mejora de la competitividad empresarial, adaptación al cambio climático, protección del medio ambiente, desarrollo sostenible y eficiencia de la administración pública. Con el fin de aumentar el área de influencia socioeconómica y cultural de las islas macaronésicas europeas y favorecer el proceso de cohesión territorial regional, han sido invitados a participar en el programa los países terceros más próximos de Cabo Verde, Senegal y Mauritania.
Dentro del programa Interregional MAC, para coordinar las áreas de gobierno estratégicas, se incardina el proyecto Integra, de integración de mercados y desarrollo de la vecindad económica y social de la Macaronesia, cuyo socio principal es la viceconsejería de Acción Exterior del Gobierno de Canarias y que agrupa a los archipiélagos de las RUP y a Cabo Verde, como país tercero.
Por último el proyecto Hexagone, liderado por la Dirección General de Asuntos Económicos con África, es también una acción clave de apoyo al programa de cooperación territorial Interreg MAC, que tiene como objetivo facilitar la cooperación entre Canarias, Madeira y Azores, por una parte y Cabo Verde, Mauritania y Senegal por otra, para identificar y desarrollar proyectos comunes financiados con recursos concertados de los fondos Feder de los proyectos MAC y del Fondo Europeo de Desarrollo (FED), destinado a la ayuda al desarrollo de los países de África, Caribe y Pacífico.
El programa MAC es el instrumento efectivo que dinamiza la cooperación interterritorial y transfronteriza de los archipiélagos de la Macaronesia. Cabe destacar que, en el diseño y ejecución de sus acciones, cuenta con una presencia destacada de todas las instituciones del Gobierno de Canarias con competencias en materia de acción exterior, como son la Viceconsejería y la DG de Acción Exterior, la DG de Asuntos Económicos con África y la DG de Asuntos Europeos, siendo esta última la autoridad de gestión del programa.
Actualmente la Macaronesia es algo más que un conjunto de islas privilegiadas que tienen en común una exótica naturaleza y una apacible climatología, pues también albergan características socioeconómicas y raíces culturales similares derivadas de la insularidad, la fragmentación territorial y la lejanía continental, distintivas de una verdadera realidad regional.
Como hemos podido ver se han emprendido numerosas iniciativas para convertir a la Macaronesia en una entidad política diferenciada de las que las regiones que la integran. Hoy en día, gracias a las facilidades de conectividad que favorecen la movilidad de personas y la expansión económica, es indudable que la Macaronesia tiene identidad propia como espacio político de singular relevancia estratégica para promover la integración de sus territorios y la cooperación regional.
A pesar de todo, no se ha dado hasta el momento el paso definitivo para dotar a la Macaronesia de personalidad jurídica internacional, lo que permitiría desarrollar una actuación autárquica para cohesionar la región y desplegar una proyección exterior atlántica común, especialmente con los países más próximos del África occidental. Algunas ideas a este respecto se expondrán en la segunda parte de este artículo.
Según tuve ocasión de exponer en el artículo anterior, los archipiélagos macaronésicos de Madeira, Azores, Canarias y Cabo Verde ocupan un espacio atlántico de gran relevancia geoestratégica y comparten una identidad común basada en importantes lazos culturales, históricos, sociales y económicos que han permitido reforzar la integración regional de estos territorios y desplegar una acción exterior conjunta, especialmente con los países más próximos del África occidental,
En los últimos años se han celebrado numerosos encuentros de alto nivel, de carácter gubernamental y parlamentario, entre los representantes de los cuatro archipiélagos de la Macaronesia, que han dado lugar a declaraciones políticas y a iniciativas conjuntas no siempre cumplidas, así como a un incremento notable de la participación en programas de cooperación y desarrollo regional financiados por la UE.
En esta etapa pasada se han sentado las bases para que las acciones emprendidas puedan cristalizar y convertir definitivamente a la Macaronesia en una realidad regional singular, dotada de una estructura estable y permanente, con personalidad jurídica internacional, que permita concentrar las sinergias de las regiones que la integran para cohesionar sus territorios y emprender iniciativas políticas propias, así como programas conjuntos de cooperación interterritorial y transfronteriza con los países próximos, aprovechando la financiación que la UE destina a las regiones ultraperiféricas y a los países africanos. A estas ventajas se suman las fortalezas de Cabo Verde que, como país soberano integrado en la Cedeao, puede facilitar el acceso al mercado natural de expansión comercial de las economías insulares en África y beneficiarse a su vez de la relación privilegiada de las RUP con la UE.
En mi opinión, ha llegado el momento de empezar a avanzar en el proceso de construcción de la Macaronesia como sujeto de derecho internacional, mediante la constitución de una organización internacional regional de carácter intergubernamental, dotada de los medios materiales e institucionales precisos para su funcionamiento interno y el desenvolvimiento de su actuación en el panorama internacional, con iniciativa y voluntad propias que posibiliten el desarrollo de una política común y el cumplimiento de sus fines, al objeto de poder afrontar mejor los retos comunes de la región.
Aunque a nadie escapa que el camino a seguir es complejo, lo cierto es que a lo largo de estos años ha quedado de manifiesto la existencia de una clara voluntad política de los archipiélagos macaronésicos de intensificar el diálogo e institucionalizar sus relaciones de cooperación, para lo que se precisa un instrumento internacional. El primer paso para alcanzar este objetivo consistiría en ratificar el compromiso de los representantes políticos de las regiones, ya manifestado en las declaraciones de las Cumbres, y exteriorizar el propósito conjunto de iniciar los trámites de las negociaciones previas a la celebración de un tratado constitutivo de la Macaronesia.
Es importante tener en cuenta que la UE apoyaría la creación de una organización internacional de esas características dado que la Comisión, en varias comunicaciones al Consejo y al Parlamento europeo, ha recomendando la construcción de una plataforma estable de integración regional entre los cuatro archipiélagos que facilite la puesta en marcha de proyectos conjuntos de cooperación, a través de la cual puedan desempeñar el papel de socios privilegiados con los países próximos en vías de desarrollo, en materia de lucha contra la pobreza, desarrollo sostenible, gestión de los flujos migratorios y aumento de la seguridad. Por otra parte, las regiones ultraperiféricas del Atlántico están llamadas a jugar un papel estratégico en la asociación especial de la UE con Cabo Verde, pues este país es un socio confiable para la UE, lo que facilitaría además la cogestión de los fondos Feder destinados a las RUP, con los fondos FED de los que se benefician Cabo Verde y otros países africanos.
Desde el punto de vista del Derecho Internacional, la dificultad mayor para que los archipiélagos atlánticos puedan fundar una organización internacional reside en que la firma de su tratado constitutivo está reservada a los Estados y la Macaronesia es una región archipielágica dispar que está integrada por la República caboverdiana, como Estado independiente y tres comunidades autónomas dependientes del Estado portugués y español. Sin embargo, nada impide que el tratado sea suscrito por Portugal y España, como Estados soberanos a los que pertenecen las regiones de Madeira, Azores y Canarias, junto con Cabo Verde.
Aunque la Comunidad Autónoma de Canarias no es sujeto de derecho internacional, su Estatuto de Autonomía contempla la posibilidad de que pueda solicitar al Gobierno del Estado la celebración de tratados internacionales en materias de su interés y, en especial, las relacionadas con su situación geográfica como región ultraperiférica, así como los que se requieran como consecuencia de políticas de cooperación al desarrollo con países vecinos y los que permitan estrechar lazos culturales con aquellos países o territorios. Por otra parte, la ley estatal de tratados y acuerdos internacionales reconoce igualmente el derecho de las Comunidades Autónomas a proponer la apertura de negociaciones para la celebración de tratados sobre materias respecto de las que acrediten un interés justificado.
En el plano interno, el proceso para lograr el objetivo no es sencillo puesto que los trámites a realizar son complejos y llevan su tiempo. La iniciativa para abrir las negociaciones del Tratado ha de partir del Gobierno de Canarias, mediante comunicación formal dirigida al Gobierno de la nación que, tras los trámites oportunos y los informes de los Ministerios de Hacienda, Administraciones Públicas y Exteriores, ha de dar respuesta motivada a la solicitud.
Podría pensarse que el protagonismo del proceso para concluir la adopción del tratado constitutivo de la Macaronesia corresponde a Canarias, como potencia regional, teniendo en cuenta que el archipiélago canario ocupa una posición central, siendo la región más poblada, con aproximadamente las dos terceras partes de la población, la más extensa, al representar más de la mitad de la superficie total, la más próxima al continente africano y la de mayor desarrollo económico. Sin embargo considero que el liderazgo para impulsar la negociación con el Reino de España y la República de Portugal debería asumirlo la República de Cabo Verde, como Estado soberano y sujeto de derecho internacional. Ello no obsta a que Canarias forme parte de la delegación española negociadora del convenio y tenga una participación activa y determinante en las reuniones previas a la firma del instrumento internacional.
El Tratado constitutivo debería prever una estructura orgánica tutelada por los Estados portugués y español, pero en la que tengan voz propia los archipiélagos de Madeira, Azores y Canarias, a través de sus representantes. Habría de tener garantizada la financiación propia, mediante aportaciones de sus miembros que aseguren su sostenimiento y cubran los gastos de estructura y funcionamiento para el cumplimiento de sus fines. Convendría que tuviera una sede permanente y un Secretario o Director General, elegido por las partes.
Las ventajas de contar con una organización internacional que agrupe a los territorios de la Macaronesia son innumerables, ya que les conferiría personalidad jurídica internacional, con la consiguiente aptitud para realizar actos con eficacia jurídica relativos al ejercicio de sus competencias y fines fundacionales. La organización tendría autonomía plena para impulsar programas específicos de cohesión interna, así como proyectos de cooperación al desarrollo, comercio exterior e inversiones empresariales con la vecindad africana u otras áreas geográficas de interés. Al propio tiempo, gozaría de la capacidad para celebrar acuerdos con Estados u otras organizaciones internacionales y para formar parte de ellas como miembro o participar en calidad de observador.
Esta iniciativa carecería de sentido sin el aval de una amplia mayoría de las formaciones políticas con representación en el Parlamento de Canarias. No puede entenderse como una acción partidista o del Gobierno actual, sino de consenso, ya que un compromiso internacional con vocación de permanencia requiere el apoyo mayoritario de los representantes de la ciudadanía.
Ángel Llorente Patrono de la FundaciónCanaria para la Acción Exterior (FUCAEX)