Pacto UE de migraciones & asilo, en la recta final de la Presidencia española

Durante los últimos años, me he dedicado en cuerpo y alma al Parlamento Europeo (UE), Institución única por dimanar del sufragio universal de la ciudadanía europea con alcance supra nacional y poder legislativo. No había conocido hasta ahora una negociación tan compleja, por difícil y mutifactorial, como la que ha conducido, in extremis, casi agónicamente, a finales de diciembre tras años de duros trabajos, a un acuerdo político entre el Consejo (órgano que representa a los Gobiernos de los 27 Estados miembros/EEMM) y el PE. Acuerdo que permitirá encauzar la entrada en vigor de los cinco Reglamentos, entrelazados entre sí, de que se compone el Pacto, a los que se suman otros tres pendientes de la pasada Legislatura 2014/2019, estancados tras el fracaso de los esfuerzos desplegados entonces para aprobarlos.

En muchas de mis publicaciones -no sólo tribunas de opinión, sino en revistas jurídicas especializadas y en mis libros sobre Derecho de la UE- me he esforzado en explicar (esperando facilitar su comprensión) las especificidades del procedimiento legislativo europeo, inexorablemente sofisticado. Su completamiento exige integrar tantas voluntades que resulta no solo irreal, sino infantil pretender que un solo punto de vista, un solo interés o prioridad, pueda prevalecer desde su inicio hasta su fin. Por contra, en un PE directamente electivo, que representa por su legitimación democrática de origen el pluralismo de las sociedades abiertas de 27 EEMM, no ha habido nunca un Grupo o fuerza política que pueda legislar por sí solo sin alcanzar acuerdos (“compromisos”, los llamamos, ) a varias bandas, con otras formaciones. Pero es que, además, una vez aprobada la legislación de que se trate por el Pleno del PE, aún es preciso superar una última fase de tensa negociación con el Consejo de la UE, cuya conformidad es condición indispensable para su entrada en vigor.

Reglamentos

La validez general de estas premisas concierne muy especialmente a la comprensión del Pacto UE de Migraciones y Asilo, tanto de sus contenidos como de sus limitaciones. Para empezar, porque supone abrir su cauce de posibilidad a cinco Reglamentos, que son leyes europeas directamente vinculantes para los EEMM (a diferencia de las Directivas, no necesitan transposición a su Derecho interno en el plazo de dos años) y generadoras de derechos invocables sus juzgados y tribunales ante el TJUE como garante de su primacía, efecto directo e interpretación uniforme (art.19 TJUE). Y ello es ya en sí un avance respecto de la situación de la que procedemos: ausencia de suficientes reglas comunes, empeorada por incumplimientos nacionales de Directivas no transpuestas o expuestas a graves diferencias de estándares de respuesta ante desafíos comunes.

El esquema articulado por los cinco Reglamentos no sólo cumple un mandato del Tratado de Lisboa/TL (arts.77 y 78 TFUE) -poner en pie un Sistema Europeo de Migraciones y Asilo-, sino que someterá a los EEMM a reglas comunes donde hasta ahora no las ha habido. Y proporcionará además un colchón europeo de respuesta donde durante tantos años y desde tantas trincheras se le venía reclamando. En muchas fronteras exteriores de ¨primera línea” (Islas griegas, Islas Pelágicas de Italia, Islas Canarias en España...) hemos escuchado el grito “¿Dónde está Europa?” ante la llegada de millares de personas por rutas de tráficos ilícitos y de explotación de personas, tras su Salvamento & Rescate (S&R). Desde la entrada en vigor el sistema acordado, será posible por fin articular un equilibrio aceptable entre responsabilidad compartida y solidaridad vinculante (art.80 TFUE), lo que de por sí comporta un avance -a mejor- respecto a de dónde venimos y dónde nos encontramos.

Fracaso

Subráyese, una vez más, que la Legislatura pasada 2014/2019 se saldó con un fracaso en el intento de arbitrar algún equilibrio aceptable: no fue posible superar divergencias y contradicciones, pese a los trabajos ímprobos del PE y de su Comisión de Libertades, Justicia e Interior (LIBE) que tengo el honor de presidir. Por eso esta Legislatura 2019/2024 arrancó con el compromiso expreso en su investidura de la Presidente Von der Leyen de acordar un nuevo sistema europeo de reglas comunes que aporten seguridad jurídica donde hasta ahora sólo ha habido EEMM librando cada batalla por su cuenta, con cargo a recursos propios, con la sensación amarga, y la sonora queja, de haber sido abandonados a su suerte por el resto de la UE. Con todas las limitaciones de una batalla tan compleja y extenuante como esta, con una recta final de tres días y dos noches de negociación sin parar, sin tregua y a cara de perro, ahora pasará a ser posible -y, en situaciones de crisis, exigible- una respuesta solidaria del conjunto de la UE donde hasta ahora no ha existido. Y ello es también un avance.

Poner los pies en la tierra, reconocer el terreno que se pisa de una toma de conciencia del principio de realidad, son condiciones esenciales para la acción política. Nadie con representación o responsabilidad pública puede desentenderse ni enajenarse tampoco ni del paisaje descrito por la realidad tal cual es ni de las reglas de juego por las que se ejerce ese oficio por préstamo de confianza de nuestra ciudadanía. En un PE en que hay ocho Grupos (tres de ellos situados a la extrema derecha del PP), y en un Consejo de la UE en que los Gobiernos progresistas son la minoría más exigua de la historia de la UE (por contra, con un número creciente de Gobiernos de derecha intervenidos por la ultraderecha), y donde nada indica que esta correlación de fuerzas vaya a mejorar en breve (piénsese en la prognosis de cuántos/as Comisarios/as socialistas y de izquierda, de un total de 27, van a ejercer cartera en la próxima Comisión Europea 2024/2029), forzoso es reconocer que los acuerdos posibles pueden no resultar óptimos, y exponerse a críticas. Pero en tanto supongan aprobar Legislación que imponga obligaciones comunes, solidaridad efectiva en situaciones de emergencia (crisis, incluso de escala regional, tras desembarcos de S&R), esos acuerdos posibles representan un avance y avanzar en este ámbito es un objetivo en sí mismo, europeo, europeísta, de los que merecen la pena. Sin ignorar sus límites, un acuerdo en este ámbito, tan divisivo y difícil, es preferible a un fracaso.

Imposición de realojamientos

Escucho y conozco las críticas. Las he vivido en directo en el curso de los años, las he hecho mías en el curso de muchas denodadas rondas de negociación bregadas a brazo partido. La mirada humanitaria al hecho migratorio y al derecho de asilo, respetuosa del Derecho internacional y de la Carta Europea de Derechos Fundamentales/CDFUE, siempre ha sido la mía. No así la de un número significativo de Gobiernos de la UE, cuyo peso en el Consejo ha impedido que los programas de realojamiento obligatorios por los que he abogado siempre hayan sido aceptados como única expresión de solidaridad: en situaciones de crisis, la Comisión Europea podrá imponerlos, sí, y ello es también un avance de envergadura innegable respecto del status quo; pero esos Gobiernos reluctantes a los realojamientos como regla general del nuevo Sistema Europeo han exigido ofrecer contribuciones alternativas (financiar el Fondo UE de Solidaridad Interior y el Fondo UE de Migraciones&Asilo, a fin de proporcionar asistencia y equipamientos). Además, se ha superado el mecanicismo imperante en el llamado “Reglamento de Dublín”, por el que la responsabilidad de la demanda de asilo y de la protección al requirente ha descansado exclusivamente en el EM de “primera entrada”, injusto para los que, como España, tienen tantas fronteras marítimas e insulares expuestas a entradas irregulares. Dicho lo cual, en absoluto es cierto que el Pacto sirva a la agenda de la extrema derecha: la prioridad del nacionalismo eurófobo es negar la escala europea de respuesta, regresar a las casillas de salida nacionales (“recuperar soberanía”) con un discurso agresivamente xenófobo, impidiendo o haciendo fracasar, por tanto, toda Legislación europea que imponga obligaciones comunes y derechos reclamables ante los Tribunales.

En situaciones de crisis (baste pensar que, en Canarias, 2023 concluye con un dramático pico histórico de más de 40.000 personas desesperadas arribadas por mar, y un balance estimado de 6.000 trágicas muertes en el intento) ahora será posible incoar de la Comisión Europea (y de su Coordinador UE de Realojamientos, figura de nueva creación) un programa de redistribución solidaria que vincule a los EEMM y al conjunto de la UE. Ese es un avance, innegable.

Con todas las limitaciones impuestas por la complejidad y por la envergadura de la Legislación europea, un Pacto y un Sistema UE son mejor alternativa que la cronificación del vacío, las acusaciones cruzadas y la frustración derivada de la protesta perpetua.

* Juan F. López Aguilar, eurodiputado socialista, Presidente de la Comisión de Libertades, Justicia e Interior del PE