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40º aniversario de la Constitución española

¿Una constitución irreformable?

Desde su entrada en vigor en 1978, la Constitución española se ha modificado solo en dos ocasiones. La primera en 1992 para adaptarla al Tratado de Maastricht, que obligaba a ampliar el sufragio electoral a los europeos residentes en España. La segunda fue consecuencia de la crisis y llevó al PP y al PSOE a pactar en 2011 un cambio de urgencia de su artículo 135, para garantizar la estabilidad presupuestaria. Lo hicieron sin consenso, y por tanto con polémica, para evitar una intervención europea sobre la economía española.

El Gobierno de Pedro Sánchez ha abierto ahora una nueva modificación puntual, también de escaso calado: reducir el desproporcionado aforamiento de cargos públicos que existe en España en relación a los países de su entorno. Aunque el propio presidente apuntaba además estos días que una reforma podría tocar incluso la inviolabilidad del jefe de Estado, es decir del rey, además de eliminar la prevalencia del varón sobre la mujer en la línea de sucesión de la Corona. Este último aspecto es, en realidad, el único sobre el que existe un amplio consenso en el actual arco político, si llegara a afrontarse una actualización de la norma constitucional. Pero cualquier reforma de calado requiere una mayoría de tres quintos tanto en el Congreso como en el Senado y esa suma es difícil de alcanzar con la actual fragmentación parlamentaria. Además, el enrarecido clima político hace presumir "impensable" e "imposible" afrontar en estos momentos una reforma, que ha llegado a ser calificada de "aventura arriesgada" por los llamados 'padres de Constitución'.

Una norma blindada

El problema no está, sin embargo, solo en el transcurso del tiempo y cómo ha evolucionado España desde la aprobación de la Carta Magna hasta ahora. Ni siquiera en el hecho de que el consenso de 1978 haya dado paso al disenso de 2018, con su buena dosis de crispación. Hay, además, una cuestión que se remonta al propio origen de la norma: "Si tuviéramos que señalar los peores defectos de nuestra Constitución, a la vista de lo que ha ocurrido en estos años, creo que serían indudablemente dos: el ser una Constitución inacabada y el ser una Constitución irreformable", sostiene el catedrático de Derecho Constitucional, Jorge de Esteban, en el prólogo de la colección El camino de la libertad (1978-2008). El autor, que formó parte del grupo de expertos que asesoró a la ponencia constitucional, se refería a dos cuestiones concretas: la falta de concreción de las competencias que correspondían al Estado y a las autonomías y, sobre todo, al "método enormemente complicado" para llevar a cabo una posible reforma: "Procedimiento que se estableció fundamentalmente para blindar la Monarquía como forma de Jefatura del Estado, exigiéndose una tramitación imposible para la reforma del Título Preliminar y del Título II, así como de parte del Titulo I". Es decir, todos aquellos referidos a la Corona. Pareciera, en definitiva, que la institución monárquica tratara así de evitar un harakiri como el que propició saltar de las Leyes Fundamentales del Reino a la propia Constitución. O dicho de otro modo, transitar pacífica y jurídicamente de una monarquía a una república por la misma vía por la que España mutó una dictadura en democracia: "En tal sentido, no habría más remedio que afirmar que, a pesar de todo, una Constitución que no posibilita la reforma de los escasos defectos que contiene, no es una buena Constitución. Y ahí estamos", concluía Jorge de Esteban hace una década, dando así en parte la razón a quienes hoy subrayan las limitaciones y excesos de lo que denominan "régimen del 78".

¿Qué reformar?

Más allá del procedimiento, el contenido a reformar cuando se dé la oportunidad encauza el debate por otros derroteros: "En 1978 había un objetivo común: sacar a España de un régimen autoritario e integrarnos en Europa. Luego estaban otros grandes objetivos nacionales, también muy claros, que hoy están distorsionados", opina el ex diputado José Miguel Bravo de Laguna. También entiende que "de alguna forma hay ya una actualización vía el Tribunal Constitucional, que ha ido acotando muchas cosas que la Constitución no recogía. Aunque no siempre haya acertado en sus pronunciamientos, porque no es una institución infalible".

El ex dirigente nacionalista José Carlos Mauricio recuerda, por su parte, que "el europeísmo fue uno de los elementos esenciales que llevaron a consensuar la Constitución, porque todo el país aspiraba a ser una sociedad moderna europea. Y en esos momentos solo quedaban Portugal y España por integrar". Y precisa que "hoy, sin embargo, el debate es otro. Europa ya no es el referente al que parecerse, porque la propia Unión Europea sufre una profunda crisis".

Ante estas circunstancias, el socialista Jerónimo Saavedra considera que "debemos estar abiertos a reformas puntuales, porque siempre surgen circunstancias nuevas que incorporar a la Constitución". Y aunque cree que "ahora mismo es impensable afrontar su reforma, porque no va a ser posible lograr un consenso amplio", sí apunta la posibilidad de "comenzar a pactar esas reformas puntuales, que servirían a su vez para ir testando si se van alcanzado acuerdos para afrontar, posteriormente, cuestiones de mayor calado". Eso sí, "cuando no exista el clima que ahora mismo existe".

Esas modificaciones concretas pasan, en opinión del veterano político, por pactar si España debe o no pasar de un Estado laico a uno seglar, no meramente aconfesional sino donde el peso de la Iglesia sea menor. También habría margen para adaptar el texto constitucional a los profundos cambios socioeconómicos que se han producido en estos cuarenta años: la evolución, por ejemplo, del concepto de familia hasta llegar a la pareja de hecho y el matrimonio homosexual. O el profundo impacto de la economía digital en el derecho al trabajo. Otra cuestión sobre la que cabría, asimismo, "abrir el melón" de la reforma constitucional sería consensuar si las diputaciones son o no necesarias; o si con el estado autonómico conviene que miles de funcionarios (los directores provinciales o insulares, por ejemplo) pasen a formar parte de sus respectivas comunidades . La razón de ser o no del Senado es otro de los frentes que una buena parte de los partidos políticos estaría dispuesto a afrontar, para convertirlo en una auténtica cámara territorial en la que estuvieran representadas las distintas autonomías.

Para las restantes cuestiones a reformar, las de calado, será necesaria "una moratoria", en expresión del exlehendakari José Antonio Ardanza, a la espera de que la actual crispación, y la falta de mayorías suficientes, dejen paso a un tiempo político más sosegado. La mayoría de españoles, sin embargo, se ha pronunciado a favor de culminar una segunda transición: hasta el 81% de los encuestados por Metroscopia. También una amplia mayoría de hasta el 78% (incluidos los votantes de Podemos) considera que, pese a sus defectos e insuficiencias, la Constitución ha dado uno de los mejores períodos de la historia de España. Aún así, más de la mitad de la población (52%) cree que deben afrontarse reformas profundas, frente al 47% que opina que deben ser parciales.

Pero las dificultades para consensuar acuerdos son evidentes. Para el nacionalista Juan Manuel García Ramos, tienen que ver con el hecho de que "el bipartidismo tradicional se ha fragmentado en diversas y variopintas opciones políticas, tanto a la derecha como a la izquierda, pero seguimos en esa dicotomía ya superada. A la que se han sumado ahora los secesionistas catalanes".

Una Constitución inacabada

La cuestión territorial, tras cuatro décadas de estado de las autonomías, sigue siendo una papa caliente en el debate político español. De ahí la importancia de las palabras de ayer de Felipe VI a favor de reforzar el Estado autonómico, en un momento en que hay partidos que plantean una recentralización del Estado, cuando no directamente una eliminación de las autonomías: "La gran cuestión pendiente de resolver es si nos hemos pasado de descentralización o no. Yo, que siempre he sido muy autonomista, tengo ahora mis dudas, porque veo que se ha roto el principio de igualdad en relación a los servicios básicos", señala Bravo de Laguna. "La sanidad en el País Vasco no es la misma que en Canarias", continúa reflexionando: "Y me preocupa que si acentuamos la descentralización, acentuemos esas diferencias".

Efectivamente, integrar a las diferentes nacionalidades sin crear asimetrías es uno de los retos a resolver. Para José Carlos Mauricio, "ha habido una descentralización política y del estado de bienestar, pero no económica. Para garantizar que todos los españoles somos iguales, tienen que recogerse expresamente en la Constitución que los servicios esenciales se financiarán según un criterio de reparto por número de habitantes". Y recuerda que al no aplicarse este criterio sin correctores, "Canarias, que representa el 4% de la población, ha percibido unos 600 millones anuales menos de lo que le corresponde".

La solución federalista que se baraja para concluir el modelo de Estado que la Constitución dejó a medias, no convence a Saavedra. De ahí que pida "fórmulas jurídicas imaginativas" y relfexione que "ya el estado federal prácticamente lo tenemos y la cuestión no es cómo calificarnos, sino cuáles son los contenidos. Los políticos no pueden resolver un problema tan complejo porque solo lo afrontan desde posiciones ideológicas. La solución es, por tanto, jurídica".

La insolidaridad de vascos y catalanes

El presidente del PNC cree que "ante los actuales afanes confederales de vascos y catalanes, que siempre se olvidan de hablar de los canarios a la hora de redefinir la territorialidad del Estado, nuestro pueblo no puede permitirse un futuro encaje constitucional como nacionalidad subalterna". Y cree que la coincidencia de la conmemoración del 40 aniversario de la Constitución con la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía ofrece, en este sentido, una nueva oportunidad para las Islas: "Canarias es una nación insular atlántica y como tal tendría que negociar un próximo encaje constitucional, sin complejos. Un diálogo de tú a tú con el Estado español". Juan Manuel García Ramos insiste en que "la excepcionalidad de Canarias exige un asiento distinto al resto de las nacionalidades y regiones de España", pero concluye que "estamos en una suerte de laberinto y no aparecen estadistas de altura capaces de encontrar salidas que permitan superar el conflicto".

El presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, sostenía estos días que la falta de reforma constitucional "no ha dañado ni mucho ni poco" a España. Otros dirigentes políticos, como el líder de Podemos Pablo Iglesias, discrepan. También diversos analistas, que creen que la Constitución se reformará tarde o temprano, cuando se produzca la convergencia de la opinión pública, de los poderes del Estado y de los partidos políticas sobre la necesidad de afrontarla. Y cuando estos últimos vuelvan, como en la primera transición, a ser capaces de alcanzar acuerdos. Que es tanto como decir que aprendan a hacer las renuncias que todos hicieron en aquel entonces: "Podemos habría sido incluido en los acuerdos de la Transición", aseguraba recientemente la socióloga Olivia Muñoz-Rojas.

En 1978, "España no dejó pasar el tren de la historia", dijo ayer Felipe VI en el solemne acto de conmemoración. Ahora la duda está en si, en esta ocasión, sabrá volver a cogerlo o a si a donde volverá será a las andadas.

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